Por Ismael Eslava Pérez*

Sumario: I. Breve nota introductoria. II. Contexto de la reforma judicial de 202I. III. Principales aportaciones o ejes de la reforma constitucional. A. Fortalecimiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como Tribunal Constitucional. B. Establecimiento de Plenos Regionales en sustitución de los Plenos de Circuito. C. Transformación de los Tribunales Unitarios de Circuito en Tribunales Colegiados de Apelación. D. Modificación de la jurisprudencia y fortalecimiento de los precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. E. Legitimación de órganos autónomos para promover controversias constitucionales. F. Establecimiento de una carrera judicial y la importancia de la escuela judicial. G. Fortalecimiento de la Defensoría Pública. IV. Conclusiones.

I. Breve nota introductoria.

En los últimos once años se han generado tres importantes reformas constitucionales: la vinculada con los derechos humanos y la relacionada con el juicio de amparo -ambas de junio de 2011- y la más reciente – de marzo de 2021- en materia funcional y estructural del Poder Judicial de la Federación. La importancia de las dos primeras es, sin duda alguna, de gran magnitud en materia de promoción, difusión y protección de los derechos humanos reconocidos en la Constitución General de la República y en los Tratados Internacionales de los que el Estado mexicano es parte, en tanto que la tercera, por su contenido, adquiere igualmente una importancia significativa para el fortalecimiento del Poder Judicial de la Federación a fin de hacerlo más eficiente y eficaz, profesional y cercano a la sociedad, además de fortalecer su independencia e imparcialidad, eliminando los casos de corrupción y favoritismo mediante la generación y/o fortalecimiento de la carrera judicial. El ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Arturo Zaldívar, se refirió a esta reforma judicial en los siguientes términos: 

Estamos no solo frente a la reforma constitucional más trascendente al Poder Judicial en el último cuarto de siglo, por cuanto hace a su estructura y funcionamiento, sino sencillamente la más importante al sistema de jurisprudencia en toda la historia de la Suprema Corte. En una ocasión anterior, el ministro presidente señaló que se trata de “…una reforma funcional y estructural del Poder Judicial de la Federación, que al serlo y al permitirnos tener un Poder Judicial más eficiente, más eficaz, más cercano y profesional, va a generar necesariamente una mejor justicia en el país, porque la justicia federal siempre impacta en otras jurisdicciones….^[1]

Es, en síntesis, una reforma que busca mejorar orgánica y funcionalmente a diversas instancias del Poder Judicial de la Federación. Entre los ejes fundamentales destacados en la exposición de motivos del proyecto “Una reforma con y para Poder Judicial de la Federación”^[2] elaborado por el propio Poder Judicial de la Federación se destacan los siguientes: i) fortalecimiento del máximo órgano de interpretación constitucional como Tribunal Constitucional, permitiendo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), mediante acuerdos generales,  derivar  competencia constitucional hacia los Tribunales Colegiados de Circuito y Plenos Regionales; ii) establecimiento de una carrera judicial y la importancia de la escuela de formación judicial; iii) fortalecimiento de la Defensoría Pública; iv) establecimiento de Plenos Regionales en sustitución de los Plenos de Circuito, con la finalidad de ampliar el ámbito de competencia territorial de dichos órganos colegiados, lo que se traduce en que una región estará conformada por varios circuitos; v) transformación de los Tribunales Unitarios de Circuito en Tribunales Colegiados de Apelación, buscando que la deliberación colegiada fortalezca la calidad de las resoluciones jurisdiccionales; vi) modificación de la jurisprudencia y fortalecimiento de los precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es decir, se transita, en el caso del Alto Tribunal, a un sistema de creación de jurisprudencia por precedentes, y vii) legitimación de órganos autónomos para promover controversias constitucionales y circunscribir su competencia a conocer de violaciones directas a la Constitución, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que México es parte, lo que permitirá que la Suprema Corte de Justicia de la Nación asuma su papel de Tribunal Constitucional.

Habrá que realizar pronto una evaluación del impacto práctico y resultados de tan importante reforma constitucional y legal.

II. Contexto de la reforma constitucional de 2021

El 11 de marzo de 2021^[3] se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto del Titular del Poder Ejecutivo Federal por el cual se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución General de la República^[4] relacionadas con el Poder Judicial de la Federación, en virtud de los grandes retos que enfrenta la impartición de justicia en materia de ética profesional, honestidad y preparación de quienes imparten justicia. Lo anterior como parte de un proceso continuo de carácter normativo y de políticas judiciales de consolidación de la jurisdicción constitucional^[5] iniciado con la reforma constitucional de 1987^[6] relacionada con las facultades de la SCJN para determinar “el número, división en circuitos, jurisdicción territorial y especialización por materia de los tribunales de circuito y juzgados de distrito” ^[7]; la reforma de 1994^[8] relativa a la conformación de la SCJN como Tribunal Constitucional y la creación de Consejo de la Judicatura Federal,^[9] la de 1996^[10] a través de la cual se incorpora el Tribunal Federal Electoral al Poder Judicial de la Federación y la de 1999^[11] vinculada con la modificación en la integración y funciones del Consejo de la Judicatura Federal^[12] y los cambios de competencia de la SCJN en materia de procedencia del recurso de revisión en materia de amparo directo.^[13]

También como parte de este proceso destacan las importantes reformas constitucionales de junio de 2011: la  relacionada con los derechos humanos, la cual transformó el marco jurídico hacia un cambio de paradigma en la promoción, defensa y protección de los derechos humanos e impactó en la función jurisdiccional de interpretación de los diversos ordenamientos sustantivos y adjetivos; y la relativa a la materia de amparo que conjuntamente con la reforma legal de 2013 fortalecieron el juicio de amparo como un mecanismo de protección de los derechos humanos y de la justicia constitucional mexicana.

En este contexto, ha sido manifiesta la importancia que ha adquirido la actividad judicial en los últimos años en el conocimiento y resolución de asuntos de gran envergadura y como contrapeso válido de revisión constitucional de los actos u omisiones de los otros poderes constituidos^[14] ante un número creciente de asuntos que se someten al conocimiento de los Tribunales de la Federación en busca del cumplimiento del debido proceso y, por tanto, de la seguridad y certeza jurídica. Por ello el ejercicio de la actividad jurisdiccional requiere del cumplimiento de mínimos necesarios a fortalecer para hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia o la tutela jurisdiccional reconocido en el artículo 17 de la Constitución General de la República, entre los que destacan tres: i) el acceso a la justicia, de manera expedita y en igualdad de condiciones, a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con la finalidad de que a través de un proceso en el que se respeten determinadas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa resolución; ii) la independencia judicial que implica que la resolución de los casos se realice con imparcialidad y con base en la racionalidad de la aplicación del derecho al caso concreto en los procesos jurisdiccionales, y iii) la eficacia y eficiencia jurisdiccional que implica la satisfacción del acceso a la justicia, el debido proceso y la resolución oportuna de los casos.^[15]

Lo anterior sin soslayar que el ministro Zaldívar hizo referencia a un Diagnóstico sobre el Poder Judicial de la Federación -el cual no se hizo público- realizado después de asumir la presidencia de la SCJN, y en el que se destaca que la ausencia de autocrítica permitió el nepotismo y problemas de acoso sexual al interior de la instancia judicial, así como el excesivo gasto en una época de austeridad, lo que permitió estructurar el entonces proyecto de reforma constitucional.^[16]

III. Principales aportaciones o ejes de la reforma constitucional.

Los diez ejes fundamentales en que se sustenta la reforma constitucional son los señalados, en términos generales, en la nota introductoria de este documento, algunos de los cuales se refieren brevemente a continuación.

A. Fortalecimiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como Tribunal Constitucional.

Sin duda alguna, las reformas constitucionales de 1994, 1996, 1999 y 2011 han tenido como finalidad el fortalecimiento -inacabado, por cierto- de la justicia constitucional mexicana, y muy particularmente, de tres instrumentos de garantía importantes en el sistema procesal constitucional mexicano: el juicio de amparo, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad.^[17] Precisamente, uno de los aspectos importantes de la reforma de 2021 es fortalecer el papel de la SCJN como Tribunal Constitucional superando la concepción de que la principal función de éste es la de expulsar del ordenamiento jurídico las normas generales que sean contrarias a la Constitución (lo que se conoce como legislador negativo), tal y como nació  la jurisdicción constitucional en Europa con la creación de la Corte Constitucional Austriaca de 1920,^[18] y poner en un primer plano la función de generador de jurisprudencia (criterios constitucionales) en materia de derechos fundamentales y obligatoria para los órganos jurisdiccionales.^[19]

Podemos considerar que la reforma busca fortalecer a la SCJN como Tribunal Constitucional, entre otras, por las razones siguientes: i) se supera el sistema de jurisprudencia por reiteración de cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario tratándose del Pleno y de la Salas de la SCJN y se establece un sistema de precedentes para dichas instancias jurisdiccionales, en el que las razones que justifiquen las decisiones, aprobadas por mayoría calificada (ocho votos y 4 votos, respectivamente), serán obligatorias para todas las instancias jurisdiccionales sin necesidad de que sean reiteradas (décimo segundo párrafo del artículo 97 constitucional). Lo anterior permitirá -ojalá y así sea- el fortalecimiento del desarrollo sistemático de la jurisprudencia sobre el sentido, alcance y protección de los derechos fundamentales, es decir, de los criterios constitucionales a fin de evitar repeticiones de actos u omisiones que vulneren derechos humanos; ii) en materia de controversias constitucionales, únicamente podrán hacerse valer violaciones a la Constitución y a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, lo que reafirma la importancia del desarrollo sistemático de la jurisprudencia por precedente judicial cuando la resolución haya sido aprobada por lo menos por 8 votos; iii) se establece como política jurisdiccional la facultad del Pleno de expedir acuerdos generales a fin de remitir asuntos a los creados Plenos Regionales para lograr mayor prontitud en su resolución, sin soslayar que ya se encontraba prevista la distribución a las Salas y Tribunales Colegiados de Circuito, lo que permitirá al máximo Tribunal ocuparse del estudio de las cuestiones de constitucionalidad trascendentes, y iv)  se evita que la SCJN tenga conocimiento directo de asuntos de legalidad para asumir el conocimiento de los de constitucionalidad relevantes^[20] a través de los juicios de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de constitucionalidad.

B. Establecimiento de Plenos Regionales en sustitución de los Plenos de Circuito.

Otro de los aspectos de la reforma constitucional es la sustitución de los Plenos de Circuito por los Plenos Regionales que estarán integrados por tres magistradas y/o magistrados de circuito y conformados por varios circuitos ampliando, de esta manera, su ámbito competencial territorial, siendo el Consejo de la Judicatura Federal la instancia que determinará los circuitos que integraran una región.

Este aspecto de la reforma tiene las finalidades siguientes: i) al resolver las contradicciones de criterios sostenidos entre Tribunales Colegiados de Circuito de una región determinada, se logrará que persista un solo criterio en varios circuitos de la misma región; ii) se evita que las magistradas o magistrados que integren un Pleno Regional se sientan vinculados a “representar a su circuito”, como sucedió en el esquema de Plenos de Circuito, lo que permitirá resolver con mayor prontitud las contradicciones; iii) se podrá denunciar ante el Pleno o las Salas de la SCJN la contradicción de criterios entre Plenos Regionales o entre Tribunales Colegiados de Circuito de distinta región; iv) se podrá solicitar a la SCJN, conforme a la reglas establecidas en los acuerdos generales que emita el Consejo de la Judicatura Federal, el inicio del procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad cuando se haya establecido jurisprudencia derivada de los amparos indirectos en revisión en los que se declare la inconstitucionalidad de una norma general; v) se podrán resolver los conflictos competenciales que se susciten entre órganos jurisdiccionales de la región correspondiente, y vi) las demás que determinen los acuerdos generales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (artículo 42 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación).

El Consejo de la Judicatura Federal deberá de tener en cuenta, en la determinación de los Plenos Regionales, que actualmente existen circuitos especializados por materia y no especializados, luego entonces a partir de la integración de un Pleno Regional por tres magistradas o magistrados de circuito, se deberá tener presente tales características de los circuitos judiciales.

C. Transformación de los Tribunales Unitarios de Circuito en Tribunales Colegiados de Apelación.

La búsqueda de una organización funcional y eficiente de diversas instancias judiciales federales llevó a la sustitución de los Tribunales Unitarios de Circuito por Tribunales Colegiados de Apelación integrados por tres magistradas y/o magistrados, conservando las atribuciones constitucionales y legales de los primeros. La justificación esgrimida para esta reforma radica en la búsqueda de un proceso de estudio, análisis, deliberación y resolución de casos por las tres magistradas y/o magistrados que integran el órgano colegiado, a lo que se suma el rezago importante que presentan diversos tribunales unitarios en la resolución de los asuntos, sin soslayar que no existe un criterio unificado sobre si es efectivamente mejor un órgano colegiado que un unitario.^[21]

D. Modificación de la jurisprudencia y fortalecimiento de los precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Uno de los aspectos más relevantes de la reforma constitucional se refiere a la creación de la jurisprudencia mediante un sistema de precedentes tratándose del Pleno y las Salas de la SCJN, en el que las decisiones aprobadas por mayoría calificada (ocho votos y cuatro votos, respectivamente), serán obligatorias para todas las instancias jurisdiccionales sin necesidad de que sean reiteradas, lo que permitirá dotar de mayor uniformidad y fuerza a la jurisprudencia del Alto Tribunal y podrá ser argumentada por los justiciables a fin de que sea observada.^[22]

De conformidad con lo dispuesto por el reformado artículo 216 de la Ley de Amparo, ahora la jurisprudencia se establece por precedentes obligatorios, por reiteración y contradicción de criterios. En este sentido, el antecedente inmediato del precedente judicial en México lo son las resoluciones en materia de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad que sean aprobadas por mayoría de ocho votos.

Cuando la SCJN establezca jurisprudencia por precedentes en la que se declare la inconstitucionalidad de una norma general, su presidenta o presidente podrá desencadenar el procedimiento para que dicha inconstitucionalidad tenga efectos generales dando lugar a la declaración general de inconstitucionalidad. Para tal efecto la presidenta o presidente del Alto Tribunal notificará tal situación a la autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la SCJN emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 107 de la Constitución General de la República.

E. Legitimación de órganos autónomos para promover controversias constitucionales.

En relación con uno de los mecanismos jurídicos para la solución de conflictos que se presenten entre entes y órganos de poder, la reforma constitucional precisó lo relativo a la legitimación de los órganos constitucionales autónomos para promover controversias constitucionales, al establecer en párrafos distintos lo relativo a los órganos autónomos federales y los correspondientes a las entidades federativas, lo que refleja que en su devenir histórico se ha venido ampliando los sujetos legitimados para promoverlas, lo que denota la complejidad de las relaciones entre los diversas instancias del Estado -como los órganos constitucionales autónomos- y las distintas instancias de gobierno -como los órganos federales, locales y municipales-.^[23] 

En este sentido, se contempla expresamente la posibilidad de que los órganos constitucionales autónomos de una entidad federativa puedan promover controversias constitucionales, a partir de la premisa de que la Constitución General de la República establece atribuciones para los mismos.^[24]

Vale la pena destacar que la reforma constitucional restringe la materia de las controversias constitucionales a fin de que se planteen violaciones directas a la Constitución, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.^[25]

F. Establecimiento de una carrera judicial y la importancia de la escuela judicial.

A partir de la reforma constitucional de diciembre de 1994 por la cual se introdujo formalmente la carrera judicial en el Poder Judicial de la Federación, se ha reconocido la importancia de establecer reglas claras, transparentes y objetivas sobre el ingreso, promoción y permanencia de las personas servidoras públicas del Poder Judicial de la Federación, al mismo tiempo que se desprende la necesidad de preparar, capacitar y actualizar al personal jurisdiccional y a los nuevos cuadros de la magistratura a fin de lograr el mejoramiento de la administración de justicia.^[26]

La reforma constitucional de 2021, refiriéndose al fortalecimiento de la carrera judicial a partir de los principios de excelencia,^[27] objetividad,^[28] imparcialidad,^[29] profesionalismo,^[30] independencia,^[31] y paridad de género,^[32] suprimió el Instituto de la Judicatura Federal para dar paso a una Escuela Federal de Formación Judicial encargada realizar los procesos de formación, capacitación y actualización del personal jurisdiccional y administrativo del Poder Judicial de la Federación y sus órganos auxiliares, así como de llevar a cabo los concursos de oposición para acceder a las distintas categorías de la carrera judicial. Para ello, la reforma legal de junio de 2021 dio paso a la carrera judicial a través de la ley de la materia, como un sistema institucional articulado responsable de regular los procesos de ingreso, formación, promoción, evaluación del desempeño, permanencia y separación de las personas servidoras públicas en el ámbito jurisdiccional federal, el cual se deberá basar en el mérito y la igual real de oportunidades.

La Escuela de Formación Judicial funcionará como una institución de educación especializada en la impartición de educación judicial para la profesionalización de la carrera judicial, realización de estudios de posgrado, educación continua e investigación, además de la formación, capacitación y actualización del personal jurisdiccional y administrativo del Poder Judicial de la Federación y de quienes aspiren a pertenecer a éste.

G. Fortalecimiento de la Defensoría Pública.

En cuanto a la defensoría pública, la reforma constitucional dispuso dos aspectos importantes: el primero, relativo a que el servicio de defensoría pública federal sería prestado por el Consejo de la Judicatura Federal a través del Instituto Federal de Defensoría Pública, y segundo, que la Escuela Federal de Formación Judicial será la encargada de capacitar a las y los defensores públicos, y a las y los asesores jurídicos en términos de lo dispuesto en la Ley Federal de Defensoría Pública.

Los procesos de selección y oposición para el ingreso al servicio de carrera del Instituto Federal de Defensoría Pública se sujetarán, en lo conducente, de la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación.

IV. Conclusiones.

Primera. En los últimos once años se han producido tres importantes reformas constitucionales que han impactado la función jurisdiccional federal, siendo éstas las de 2011 en materia de derechos humanos y de amparo, así como la de 2021 en materia judicial.

Segunda. Ha sido manifiesta la importancia que ha adquirido la actividad judicial en los últimos años en el conocimiento y resolución de asuntos de gran envergadura y como contrapeso válido de revisión constitucional de los actos u omisiones de los otros poderes constituidos, por lo que la reforma judicial resulta esencial en materia funcional y estructural del Poder Judicial de la Federación que busca hacerlo más eficiente y eficaz.

Tercera. La función judicial requiere del cumplimiento de mínimos necesarios como acceso efectivo y expedito a la justicia; la independencia judicial mediante el fortalecimiento de las capacidades del personal jurisdiccional y administrativo del Poder Judicial de la Federación, así como la eficacia y eficiencia jurisdiccional.

Cuarta. Son ejes fundamentales de la reforma constitucional: i) el fortalecimiento de la SCJN como tribunal constitucional; ii) el establecimiento de una carrera judicial y la importancia de la escuela de formación judicial; iii) el fortalecimiento de la Defensoría Pública; iv) el establecimiento de Plenos Regionales en sustitución de los Plenos de Circuito; v) la transformación de los Tribunales Unitarios de Circuito en Tribunales Colegiados de Apelación, buscando que la deliberación colegiada fortalezca la calidad de las resoluciones jurisdiccionales; vi) la transición en la creación de la jurisprudencia de un sistema de reiteración de criterios por uno de precedentes, tratándose del Pleno y las Salas de la SCJN,y vii) la legitimación de órganos autónomos para promover controversias constitucionales y circunscribir su competencia a conocer de violaciones directas a la Constitución, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que México es parte.

Quinta. La reforma busca el fortalecimiento de la SCJN como Tribunal Constitucional mediante un sistema de precedentes para la creación de la jurisprudencia; el señalamiento de que, en materia de controversias constitucionales, únicamente podrán hacerse valer violaciones a la Constitución y a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte; el establecimiento como facultad del Pleno de expedir acuerdos generales a fin de remitir asuntos a los creados Plenos Regionales para lograr mayor prontitud en su resolución, y evitar que la SCJN tenga conocimiento directo de asuntos de legalidad para asumir el conocimiento de los de constitucionalidad relevantes.

Sexta. El establecimiento de Plenos Regionales en sustitución de los Plenos de Circuito, tiene como finalidad resolver las contradicciones de criterios sostenidos entre Tribunales Colegiados de Circuito de una región determinada; evitar que las magistradas o magistrados que integren un Pleno Regional se sientan vinculados a “representar a su circuito”; denunciar ante el Pleno o las Salas de la SCJN la contradicción de criterios entre Plenos Regionales o entre Tribunales Colegiados de Circuito de distinta región y se podrá resolver los conflictos competenciales que se susciten entre órganos jurisdiccionales de la región correspondiente.

Séptima. La búsqueda de una organización funcional y eficiente de diversas instancias judiciales federales, así como un proceso deliberativo colegiado, llevó a la sustitución de los Tribunales Unitarios de Circuito por Tribunales Colegiados de Apelación integrados por tres magistrados, conservando las atribuciones constitucionales y legales de los primeros.

Octava. Creación de la jurisprudencia mediante un sistema de precedentes tratándose del Pleno y las Salas de la SCJN, en el que las decisiones -aprobadas por mayoría calificada de ocho y cuatro votos, respectivamente-, serán obligatorias para todas las instancias jurisdiccionales sin necesidad de que sean reiteradas.

Novena. La creación de jurisprudencia por precedentes en la que se declare la inconstitucionalidad de una norma general, podrá desencadenar el procedimiento para que dicha inconstitucionalidad tenga efectos generales dando lugar a la declaración general de inconstitucionalidad.

Décima. Se establece expresamente la posibilidad de que los órganos constitucionales autónomos de una entidad federativa puedan promover controversias constitucionales, a partir de la premisa de que la Constitución General de la República establece atribuciones para los mismos.

Décima Primera. Se fortalece la carrera judicial a partir de los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo, independencia, y paridad de género.

Décima Segunda. La Escuela de Formación Judicial funcionará como una institución de educación especializada en la impartición de educación judicial para la profesionalización de la carrera judicial, realización de estudios de posgrado, educación continua e investigación, además de la formación, capacitación y actualización del personal jurisdiccional y administrativo del Poder Judicial de la Federación y de quienes aspiren a pertenecer a éste.Décima Tercera. El servicio de defensoría pública federal será prestado por el Consejo de la Judicatura Federal a través del Instituto Federal de Defensoría Pública, y la Escuela Federal de Formación Judicial será la encargada de capacitar a las y los defensores públicos, y a las y los asesores jurídicos

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