Brenda Hernández Zavaleta
María Esther Martínez López
- Autonomía
El 13 de septiembre de 1999[1] entró en vigor en México la reforma al apartado B, del artículo 102 constitucional, el cual contiene la disposición de otorgar plena autonomía a los 33 organismos públicos de derechos humanos (OPDH) que conforman el actual sistema no jurisdiccional de derechos humanos.
La referida reforma establece como exigencia constitucional garantizar la autonomía de los organismos públicos de derechos humanos en varios escenarios: de gestión, presupuestario, de personalidad jurídica y de patrimonio.
Naturalmente, los Principios de París de Naciones Unidas[2] establecen la autonomía para que los organismos públicos de derechos humanos cumplan debidamente su cometido. Lo que se traduce en la desvinculación de los intereses del gobierno y de cualesquiera otras entidades de poder. Sólo con autonomía pueden los OPDH garantizar, promover, proteger y respetar los derechos humanos de las personas.
La autonomía para los organismos públicos de derechos humanos “representa un principio esencial para lograr la eficacia de las funciones, el fortalecimiento institucional, y, por ende, su legitimidad y credibilidad ante la sociedad”[3]. Como escribió Jorge Carpizo, “Un Ombudsman que no es autónomo, realmente no es un Ombudsman. La autonomía es un requisito sine qua non para su buen funcionamiento”[4].
La autonomía es la piedra angular para que los OPDH puedan actuar con total independencia y su exigencia “obedece a razones de interés público… se requiere… que [los OPDH] sean independientes de los órganos locales [ejecutivo, legislativo y judicial]”[5].
La autonomía no debe confundirse con la característica de la independencia. Ésta es necesaria para que la autonomía sea realmente eficaz y consiste en la no sujeción a otras autoridades.
- Independencia
La independencia es una característica esencial de los organismos públicos de derechos humanos y “el atributo que sostiene de manera más evidente la legitimidad y credibilidad de una institución nacional, y de ahí, su eficacia”[6]. “De hecho, la legitimidad y credibilidad se sostienen y acreditan a partir de la voluntad y los actos en favor de los derechos humanos en cumplimiento al mandato. Por tanto, “la clave para la independencia, y la prueba de esa independencia, reside en las acciones de la institución y el compromiso de sus miembros”[7].
La protección jurídica del atributo de independencia es indispensable para que los OPDH cumplan sus fines, por ello: “…la ley debe garantizar mecanismos y plazos de nombramiento, su mandato, sus facultades, su financiamiento y las líneas de rendición de cuentas. Debería garantizar la independencia y las facultades de la institución, y dificultar que se socave su situación en el futuro”.[8]
La independencia tiene por objeto garantizar a los OPDH la no injerencia del Estado, mediante un marco legal que establece un sistema armónico de competencias y atribuciones. El Comité de Derechos Humanos de la ONU establece: “el mandato debe ser el más amplio, la rendición de cuentas debe garantizar la transparencia, la duración del mandato de los integrantes está ligada al pluralismo y la diversidad; la remuneración adecuada contribuye a combatir la corrupción; la prohibición de obedecer a miembros del gobierno garantiza el derecho de tomar decisiones sin intervenciones de agentes estatales o privados, y evitar el conflicto de intereses con otros actores”.[9]
Desde luego, la independencia de los OPDH es relativa: la misma ley fija los límites de la esfera de acción de los organismos estableciendo los criterios operativos y la obligación de presentar informes de labores a la autoridad legislativa, como medio de control estatal, entre otros. [10]
- La manera de designar al titular de los OPDH y las consultas públicas como mecanismos para garantizar su autonomía e independencia
A-Manera de designar al titular
Como ya hemos visto, la autonomía y la independencia son indispensables para el buen funcionamiento de los OPDH.
Los Principios de París establecen el marco normativo respecto a la composición y garantías de independencia de los organismos públicos de derechos humanos. Al respecto, nuestra Constitución Federal en su apartado B establece que los procesos de elección para la titularidad del ombudsman deben contar con mecanismos de nombramiento plurales. Álvarez Icaza señala que “No es deseable el nombramiento directo por parte del titular del poder ejecutivo y [hay que destacar] la importancia de que los procesos sean abiertos y transparentes”.
Por lo anterior, es trascendente realizar un análisis normativo de las 33 leyes fundacionales de los OPDH del país y sus reglamentos para averiguar cómo son nombrados los titulares. Resulta que en 8 de los 33 organismos públicos de derechos humanos las propuestas de los candidatos las hace el ejecutivo del Estado. Esto sucede en: Campeche, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Nuevo León, Tabasco, Tamaulipas y Tlaxcala. En otros 9 de los 33 OPDH los candidatos son propuestos por el Congreso local. Esto acontece en: Baja California Sur, Coahuila, Colima, Chiapas, Michoacán, Nayarit, Quintana Roo, Zacatecas y la Comisión Nacional. Y en la legislación de Chihuahua, Durango, Estado de México, Morelos, Querétaro, Sinaloa, Sonora y Veracruz no se especifica quién hará las propuestas.
Finalmente, en otros 5 de los 33 OPDH, las propuestas son realizadas por la sociedad civil y la academia, a saber: en Aguascalientes, Distrito Federal, Jalisco, San Luis Potosí y Puebla. En Baja California y Yucatán los candidatos se proponen a sí mismos, y en el caso de Oaxaca, es el mismo organismo público de derechos humanos quien propone a los candidatos a ocupar la titularidad de la Defensoría de los Derechos Humanos del Pueblo de Oaxaca.[11]
Como puede apreciarse, falta armonización legislativa en el tema, lo cual es un impedimento para el desempeño eficaz porque pone en peligro la independencia. La autonomía se enmarca en el sistema democrático que exige transparencia en el desempeño, de modo que el ombudsman debe estar al margen de los controles e intervenciones estatales que pongan en peligro y entredicho las decisiones del OPDH.
La autoridad que coordina la elección del titular del OPDH debe garantizar el derecho a una participación efectiva de las organizaciones de la sociedad civil. Esto se cumple cuando dicha autoridad, de manera previa a la elección y bajo los estándares internacionales, realiza una consulta a las organizaciones de la sociedad civil.
El derecho de toda persona a participar en los asuntos públicos se encuentra reconocido en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[12], así como en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. [13]
En razón de lo anterior, se ha reconocido que para que la función de los OPDH pueda ser considerada como eficiente y legítima, sus características, funciones y responsabilidades deben cumplir con el estándar internacional mínimo reconocido en los Principios de París. Estos Principios consagran la obligación del Estado de asegurar una consulta amplia para el proceso de selección y nombramiento del titular de estos organismos. Ello con la finalidad de asegurar la representación plural de la sociedad civil interesada en la promoción y protección de los derechos humanos.
Es evidente que la realización de una consulta no sólo debe entenderse como una mera formalidad, sino como el derecho de toda persona a la participación y como la vía de aseguramiento de la independencia, autonomía y eficiencia de los organismos públicos de derechos humanos.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que “el derecho de toda persona a participar activa, libre y significativamente no se limita a un ámbito político, sino que tiene alcances e implicaciones en el desarrollo civil, económico, social, y político, así como en cualquier ámbito donde pueda verse implicado el goce y disfrute de los derechos humanos y libertades fundamentales”.[14]
En palabras del Comité de Derechos Humanos, “todas las personas poseen el derecho a participar en los procesos relacionados con la dirección de los asuntos públicos, lo que incluye todos los aspectos de la administración pública en los planos internacional, nacional, regional y local. Asimismo, el propio Comité reconoce que los medios por los cuales se ejerce el derecho a participar en la gestión de los asuntos públicos pueden ser determinados por la Constitución y por las leyes de cada Estado”.[15]
“Uno de los principales mecanismos en que puede materializarse el derecho a la participación es a través de consultas públicas,”[16] las cuáles, en principio, son entendidas como una solicitud de opinión que se hace a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional, regional o local.
En ese sentido, la obligación a cargo de las autoridades de realizar una consulta pública para la elección del titular de cada OPDH, y el derecho de las personas a participar en ella, también está expresamente reconocido en nuestra Carta Magna. En particular, el artículo 102, Apartado B, establece que:
Artículo 102. (…)
- El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.
La elección del titular de la presidencia de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como de los integrantes del Consejo Consultivo, y de titulares de los organismos de protección de los derechos humanos de las entidades federativas, se ajustarán a un procedimiento de consulta pública, que deberá ser transparente, en los términos y condiciones que determine la ley (…)[17]
Los organismos públicos de derechos humanos, tanto locales como nacionales, “son piedras angulares para la protección y promoción de los derechos humanos”[18], y por su propia naturaleza, “desarrollan funciones estrechamente relacionadas con el límite al ejercicio del poder público dentro de un Estado Constitucional de Derecho”[19]. Asimismo, sostienen una posición única como guía de la actuación estatal frente a las obligaciones y alcances de las normas internacionales de derechos humanos e incluso “funcionan como puente de diálogo entre los gobiernos y la sociedad civil”.[20]
En ese tenor, los Principios de París señalan que “el nombramiento del titular del organismo público de derechos humanos deberá ajustarse a un procedimiento que asegure una representación pluralista de las fuerzas sociales que protejan y promuevan los derechos humanos”[21]. De ahí que la colaboración de la sociedad civil en el proceso de elección del titular sería un reflejo de pluralismo por doble vía, en la integración del personal y como ejercicio democrático.
Del estudio a la normatividad de los 33 organismos públicos de derechos humanos destaca que 17 de los 33 tienen la obligación de publicar convocatoria o realizar una consulta pública para recibir la participación de la sociedad civil, a saber: Aguascalientes, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Jalisco, Michoacán de Ocampo, Nayarit, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, Tlaxcala, Puebla, Yucatán y la Comisión Nacional de Derechos Humanos. En Sonora se limita la participación de la sociedad civil a simples opiniones que serían valoradas por el Congreso. En resumidas cuentas, sólo en la normatividad del 51% de los OPDH en México se establece la participación de la sociedad civil a través de consultas públicas, lo que es muy preocupante, y contrario a los Principios de París, que establecen el aseguramiento de la representación pluralista de las fuerzas sociales.[22]
- Conclusiones
La autonomía y la independencia son dos elementos característicos de los organismos públicos. Significan que los OPDH no deben estar sometidos a injerencias de otros poderes o de terceros. Sin embargo, la autonomía puede verse corrompida y obstaculizada. La participación de la sociedad civil es medular para el debido funcionamiento de la institución y su buen gobierno. Uno de los procesos en que debe participar es la elección del titular del OPDH a través de convocatorias o consultas públicas.
Como es evidente, la eficacia de los OPDH depende, en gran medida, de su independencia y autonomía. Pero éstas no podrán lograrse si ni siquiera se encuentran establecidas en sus leyes, y si éstas no están armonizadas en cuanto a que las designaciones de los candidatos a ocupar la titularidad de los OPDH sean coordinadas por los congresos de los Estados y participe en ellas la sociedad civil. Ω
[9] Ídem.
[10] Ídem.
[11] Ver gráfica 1 para visualizar mejor los datos.
[12] Asamblea General de Naciones Unidas, resolución 2200 A (XXI), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 16 de diciembre de 1966, disponible en http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CCPR.aspx
[13] Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, San José, Costa Rica, noviembre de 1969, disponible en https://www.scjn.gob.mx/libro/InstrumentosConvencion/PAG0259.pdf
[14] Un enfoque de cooperación basado en los derechos humanos. Hacia un entendimiento común entre las Agencias de las Naciones Unidas, disponible en Http://www.undg.org/archive_docs/3069-Common_understanding_of_a_rights-based_approach-2.doc; Véase también CIDH. Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, disponible en: http://www.cidh.org/countryrep/seguridad/seguridadiv.sp.htm#_ftn61
[15] ONU. Comité de Derechos Humanos, Observación General número 25, disponible en http://www1.umn.edu/humanrts/hrcommittee/Sgencom25.html
[16] Patricia Carrión, Consulta Previa, Legislación y Aplicación, Fundación Konrad Adenauer, Colombia, 2009. p. 6.
[17] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el diario oficial de la federación el 10 de junio de 2011, disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm
[18] Op. Cit. Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, Antecedentes, Principios, Funciones y Responsabilidades, Nueva York y Ginebra 2010, HR/P/PT/4/Rev.1, p. 15, Disponible en http://www.ohchr.org/Documents/Publications/PTS-4Rev1-NHRI_sp.pdf
[19] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, International Council on Human Rights Policy, “Evaluar la Eficacia de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos”, p. 14 y 17.
[20] Íbidem. p. 16.
[21] Op. Cit. Resolución aprobada por la Asamblea General número A/Res/48/134 relativa a las instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos, sobre la base del Informe de la Tercera Comisión (A/48/632/Add.2) de marzo de 1994, p. 2.
[22] La información fue obtenida a través de la revisión de las leyes y reglamentos fundacionales que regulan la actuación de los OPDH en México, realizada hasta el mes de octubre de 2015.
