• El PUDH-UNAM ha llevado a cabo un riguroso estudio en el que se analizan a fondo los problemas del Ministerio Público —federal y de las entidades federativas—, con base en el cual se proponen medidas precisas, detalladas, pertinentes y viables para enfrentarlos.

• La procuración de justicia a cargo del  Ministerio Público es un modelo fracasado. Está plagada de ineficiencia y corrupción, lo cual ha contribuido grandemente a la impunidad y a la crisis de seguridad pública y justicia penal que padecemos.

• El estudio toma en cuenta relevantes ensayos de especialistas, la opinión de agentes del Ministerio Público y la voz de las víctimas.

• La propuesta está motivada en el deseo de reformar al Ministerio Público para convertirlo en una institución altamente profesional, ágil y eficaz, que abata la impunidad, atienda con calidad a las víctimas y deje de incurrir en la perversidad de fabricar culpables y encubrir delincuentes.

• Entre otras medidas, se propone: la autonomía del Ministerio Público vigilada por un nuevo órgano independiente denominado Consejo; la supervisión en línea de la averiguación previa por parte del denunciante; la profesionalización auténtica mediante procedimientos rigurosos de ingreso, formación y evaluación; salarios y prestaciones dignos y acordes con la importancia social y el peligro de la función; jornadas laborales máximas de 8 horas; recursos materiales y tecnológicos adecuados y suficientes; espacios idóneos para llevar a cabo las labores, y establecimiento de áreas de innovación en todas las procuradurías que propongan mejoras conforme a los avances científicos y tecnológicos.

■

 El PUDH-UNAM ha formulado un riguroso diagnóstico del Ministerio Público  —federal y de las entidades federativas—, con base en el cual se proponen medidas precisas, detalladas, pertinentes y viables para enfrentarlos.

El desastre del Ministerio Público

Uno de los problemas más acuciantes para la sociedad mexicana es la crisis de la seguridad pública y la justicia penal que la agobia desde hace ya varios años. Uno de los principales factores de esa crisis es la ineficiencia y la corrupción del Ministerio Público, lacras que cada vez se han ido haciendo más evidentes y se han vuelto intolerables.

La persecución de los delitos debe ejercerse con calidad profesional, escrupulosidad ética, eficacia, prontitud y equilibrio emocional. No sólo porque los delitos son las conductas antisociales más dañinas, sino también porque las punibilidades previstas para los responsables son las más severas de todo el ordenamiento jurídico, por lo que es inaceptable que se acuse a alguien sin el debido sustento probatorio.

De todas las atribuciones que ejerce el Estado, acaso ninguna sea tan delicada como perseguir delitos. Quizá en ninguna otra de sus facultades sea tan indispensable que se actúe con objetividad, buena fe, empeño y pleno apego a la legalidad, lo que supone una estricta observancia de los derechos humanos del ofendido, el denunciante  y el indiciado.

Los gnósticos sostenían que el mundo no había sido creado por Dios sino por un demiurgo esencialmente malo. Parece que un demiurgo similar a aquél hubiera creado en México a la institución del Ministerio Público, pues ésta parece diseñada perversamente para no funcionar bien.

La percepción de los ciudadanos acerca de la procuración de justicia en México es, en términos generales, sumamente negativa: a la inmensa mayoría le parece lenta, ineficaz y plagada de corruptelas. Eso es vox populi y así lo muestran las seis ediciones de la Encuesta Nacional sobre Inseguridad (ENSI) que de 2002 a 2009 llevó a cabo el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI).

La última de esas encuestas victimológicas, la sexta, con un tamaño de muestra de 64,940 cuestionarios, y cuyo período de referencia fue del 1º de enero al 31 de diciembre de 2008, reveló que sólo 22% de las víctimas denuncian el delito. En cuanto a las razones por las que no se denunció el delito, 68% de las víctimas dijeron que acudir a denunciar era pérdida de tiempo, o que tenían desconfianza en la autoridad, o que los trámites eran largos y difíciles, o que la autoridad era hostil.

De quienes denunciaron el delito ante el Ministerio Público, 39% señalaron que su denuncia no tuvo resultado alguno, 23% que la denuncia estaba en trámite, 14% que la denuncia no había procedido. Sólo 6% dijo que se había puesto a disposición del juez al presunto delincuente.

Es claro que, tristemente, la percepción desfavorable sobre el Ministerio Público corresponde completamente a la realidad.

El vía crucis se inicia con la llegada a la agencia investigadora, donde los denunciantes, que atraviesan por la difícil situación anímica provocada por el delito, sobre todo cuando éste es grave, no sólo no reciben atención rápida y cordial sino que ni siquiera son tratados con las más elementales expresiones de cortesía.

Una vez que el delito se ha denunciado —lo que puede tardar varias horas— se exige que la denuncia se ratifique. Sujetar el avance de la averiguación a esta práctica resulta anticonstitucional y absurdo, pues la no ratificación es considerada en la práctica como un desistimiento que faculta al Ministerio Público a olvidarse del asunto.

Los agentes del Ministerio Público suelen proceder con amplia y caprichosa discrecionalidad al tramitar las averiguaciones previas, lo que se ve fomentado por la falta de controles eficientes por parte de sus superiores jerárquicos. La ausencia de la más mínima supervisión sobre las actuaciones ministeriales facilita que éstas se vean afectadas por la desidia, el desinterés, la carencia de profesionalismo y las prácticas corruptas, todo lo cual influye decisivamente en que el trámite de las indagatorias se realice con graves deficiencias técnicas y/o con lentitud exasperante. En cuanto a la dilación, no es raro que entre una y otra diligencias transcurran varios meses, y que la integración del expediente dilate años, sin que el grado de dificultad justifique la demora.

Asimismo, es baja la eficacia de los agentes judiciales —policías ministeriales— en el cumplimiento de órdenes de aprehensión: cumplen menos de la mitad de las giradas —42.3%—, y en muchas ocasiones tales agentes no sólo no realizan las acciones pertinentes a fin de darles cumplimiento sino que hacen —o dejan de hacer— hasta lo imposible por no ejecutarlas.

Antes de la oleada de violencia que en los últimos años ha generado el crimen organizado, menos del 30% de las averiguaciones previas por homicidio doloso desembocaron en un proceso penal. Esa impunidad ha crecido desmesuradamente: muy pocos asesinatos entre miembros de las bandas, o de policías, soldados o particulares —decenas de miles en la última década— han tenido la consecuencia jurídica de que los presuntos responsables sean detenidos.

La sanción penal justa y efectivamente impuesta reduce la criminalidad porque, por una parte, disuade a los delincuentes potenciales al mostrarles que los delitos realmente se castigan (prevención general), y, por otra, aísla en la prisión a los delincuentes condenados evitando así que reincidan (prevención especial). De tal modo, cumple una doble función preventiva. Desde luego, para que en verdad la cumpla se requiere que se aplique en una proporción significativa de casos. Si sólo excepcionalmente se aplica, su pretendida función preventiva se desvanece. El Marqués de Beccaria lo advirtió hace más de 200 años: “La certidumbre del castigo, aunque moderado, hará siempre mayor impresión que el temor de otro más terrible unido a la esperanza de la impunidad; porque los males, aunque pequeños, cuando son ciertos amedrentan siempre los ánimos de los hombres…”.

Si es una desgracia que un delito, sobre todo si es grave, no sea castigado, no hay peor perversión en la procuración de justicia que la fabricación fraudulenta de culpables, es decir, la deliberadamente falsa acusación. Hay que carecer de escrúpulos, ser un canalla, para atreverse a acusar a una persona de un delito tergiversando pruebas, inventando pruebas o sin tener pruebas. Éste es el vicio mayor, la corruptela más grave de la procuración de justicia en México.

Propuestas

A fin de lograr un Ministerio Público de alta calidad profesional, el PUDH−UNAM propone las siguientes medidas.

Autonomía… pero vigilada

A fin de que el Ministerio Público responda exclusivamente al principio de legalidad y a una recta vocación de procurar justicia y no a consignas, indicaciones u órdenes del gobernante que designa al titular, proponemos que se otorgue autonomía a la institución.

No puede eludirse el temor de que esa propuesta sea una de esas nobles ideas que, al concretarse, producen monstruos. Por lo menos ahora el Procurador tiene que rendir cuentas a su jefe, el Presidente de la República, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o el Gobernador, que por lo general buscarán que su imagen no sea dañada por la actuación de la Procuraduría. Un Ministerio Público autónomo y sin controles puede ser como la criatura del doctor Frankenstein. Ningún servidor público tiene tanta potencialidad injustamente dañina como el acusador punitivo. En México tenemos abundantes ejemplos, entre los que destacan las acusaciones falsas de fiscales especiales para casos relevantes que, en lugar de buscar la verdad de los hechos que les ha tocado investigar, pusieron sus afanes en fabricar culpables —inventando o adulterando pruebas, o tergiversando o inventando hechos— para ofrecerlos como chivos expiatorios a la hoguera de la opinión pública.

Para evitar en la medida de lo posible esa actuación retorcida, la autonomía tendría que ir acompañada con la instauración de un Consejo del Ministerio Público que se consagrara en la Constitución y que tuviera como función principal la de supervisar que el órgano de la acusación actuara con apego a la ley, objetividad, honestidad y eficacia. El Ministerio Público y su titular ya no estarían empeñados en complacer al gobernante en turno y podrían ser llamados a cuentas por un organismo colegiado cuyo deber sería el de exigir un juego limpio en la ardua y resbaladiza tarea de procurar justicia.

No siempre la actuación ilícita del Ministerio Público tiene su génesis en una orden infame. Muchas veces su proceder torcido tiene como móvil el de satisfacer bajas pasiones o congraciarse con algún segmento de la sociedad porque se considera que eso ayudará a la carrera política del acusador. Cuando hubiera indicios de que el Ministerio Público está actuando perversamente, el Consejo podría intervenir para enderezar el tuerto, incluso, en un caso extremo, solicitando la renuncia del Procurador.

No sería la supervisión la única atribución del Consejo, que también apoyaría la procuración de justicia con una gestión de recursos orientada por principios de racionalidad, eficacia e innovación del servicio para lograr los objetivos y cumplir con los principios que en el texto constitucional se le confieren al Ministerio Público. El Consejo establecería, previo el diagnóstico exhaustivo, basado en un estudio sistémico integral, los lineamientos para el rediseño científico de la gestión institucional que aproveche mejor los recursos y las nuevas posibilidades tecnológicas, que proponga nuevos modelos de organización interna y administración de expedientes, y que haga de la capacitación, la actualización y la profesionalización los principales instrumentos para mejorar la calidad del servicio.

El Consejo supervisaría estrictamente las tan necesarias evaluaciones periódicas de la eficiencia del personal, ya previstas en la legislación derivada de la reforma constitucional en materia de seguridad pública y justicia penal. Con este apoyo de gestión, el  Ministerio Público podría llegar a ser una institución confiable y eficaz.

Además, el Consejo tendría la importantísima atribución de instaurar o perfeccionar las carreras de formación y los procedimientos de selección y promoción de agentes ministeriales, peritos y agentes de policía de investigación, ya previstos también en la nueva legislación.

Sistema de consulta y supervisión digital

La informática ofrece posibilidades que en el ámbito de la procuración de justicia van mucho más allá de la simple sustitución de las máquinas de escribir: debe emplearse para tomar decisiones, mejorar la productividad, reestructurar las áreas que lo requieran y establecer una eficaz supervisión sobre la actuación de los agentes encargados de tramitar las averiguaciones previas.

El denunciante debe participar vigilando, a través de internet, que su indagatoria marche correcta y ágilmente: si sus quejas son escuchadas y atendidas por el superior jerárquico, al tiempo que se estaría supervisando efectivamente la actuación del agente investigador se estaría también democratizando la procuración de justicia.

Profesionalización auténtica

La formación inicial para los agentes del Ministerio Público debe durar cuando menos cuatro semestres —aproximadamente 1,600 horas—.

La formación inicial, la formación continua y cualesquiera otras modalidades de la capacitación deben aprovechar al máximo las posibilidades de la moderna tecnología cibernética y de la comunicación: la educación a distancia, las videoconferencias, los videos, los audiolibros, etc.

Salarios dignos y acordes con la importancia y el riesgo de la función

La profesionalización es una de las medidas más necesarias para reformar al Ministerio Público, pero es insuficiente. También hay que pagar buenos salarios a los servidores públicos que lo integran, no solamente dignos y remuneradores, sino además adecuados al alto valor social de la función que desempeñan, a su complejidad y al peligro que frecuente o eventualmente enfrentan algunos de ellos; salarios que estimulen la creatividad y la laboriosidad, y que desalienten las tentaciones de la corrupción.

Los agentes del Ministerio Público deberían ganar lo mismo que los jueces, como sucede en muchos de los países de Europa. En México, los jueces mejor pagados son los jueces federales, llamados jueces de distrito. Sin embargo, homologar de una vez los salarios de todos los agentes del MP del país a los que ganan los jueces de distrito podría implicar una grave carga a las finanzas públicas.

El estudio propone que los agentes del Ministerio Público, tanto los federales como los del fuero común, ganen, cuando menos, la mitad de lo que ganan los jueces de distrito; que los policías ministeriales ganen, al menos, la mitad de lo que ganen los agentes del Ministerio Público, y que los peritos perciban un salario no menor a tres cuartas partes del que reciban los propios agentes del Ministerio Público.

Actividades investigatorias y persecutorias

Lo que no se estudia no puede entenderse; lo que no puede entenderse no puede modificarse. Entonces, el primer paso para resolver la terrible crisis de la actuación del Ministerio Público es estudiarla en todos y cada uno de sus aspectos significativos: humanos, materiales, tecnológicos, cognoscitivos y de procedimiento.

El estudio, para que de él surjan las mejores soluciones posibles, ha de ser realizado por el grupo más poderoso de especialistas que pueda conseguirse.

Jornada  máxima de ocho horas

Desde que en 1817 Roberto Owen formuló el lema: “Ocho horas de trabajo, ocho horas de recreación y ocho horas de descanso”, la jornada máxima de ocho horas de trabajo y la semana laboral máxima de 48 han sido adoptadas, al menos en la letra de la ley, por prácticamente todos los países de occidente.

La Constitución mexicana establece expresamente ocho horas como duración máxima de la jornada laboral.

Un equipo interdisciplinario de expertos de la UNAM, en el documento Justificaciones médicas de la jornada laboral máxima de ocho horas, señala:

…situaciones laborales extraordinarias que han alcanzado o rebasado las 12 horas diarias de trabajo o más de 60 horas semanales, han mostrado invariablemente relación con disminución en el desempeño y eficiencia en el trabajo, errores en el cumplimiento de los sistemas de seguridad laboral, aumento de síntomas de fatiga, disminución del estado de alerta, acortamiento del periodo dedicado al sueño a cuatro horas o menos, lo que se acompaña de aumento en el riesgo para infarto agudo de miocardio —situación conocida con el nombre de karoshi— y probablemente la aparición de síndrome metabólico.

Proponemos que se lleve a cabo un estudio sistémico del funcionamiento de las unidades de trabajo del Ministerio Público, siempre sobre la base de una jornada máxima de 8 horas y una semana laboral máxima de 48, para que, de acuerdo con la naturaleza, características, modalidades y cargas de dicho trabajo, se establezcan los horarios más adecuados para cumplir las labores de procuración de justicia con los más altos niveles de calidad sin que se ponga en riesgo la salud ni el bienestar personal y familiar de los agentes del Ministerio Público, los policías ministeriales y los peritos.

Subordinación de la policía ministerial al Ministerio Público

El Ministerio Público debe supervisar que la actuación de las policías que participan en la investigación de los delitos sea absolutamente respetuosa de la ley y los derechos humanos.

Transparencia

En materia de transparencia, las procuradurías federal y de las entidades federativas deben hacer un gran esfuerzo para cumplir con la exigencia constitucional de ofrecer al público la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión

Innovación

Debe existir un área de innovación permanente en todas las procuradurías.  Dicha área de innovación, en coordinación con las de planeación y desarrollo, debe encargarse de aportar o proponer permanentemente a la institución los mejores avances teóricos, científicos, prácticos y tecnológicos.