Laura Elisa Pérez Gómez[1]

Las políticas basadas en el enfoque de derechos humanos pueden constituir una oportunidad estratégica para consolidar procesos de desarrollo con equidad y avanzar hacia sociedades más justas en Latinoamérica. Este enfoque precisa modificar los marcos conceptuales de la acción pública, abrir la discusión sobre sus diseños institucionales y modificar prácticas de gestión dirigidas a garantizar el acceso igualitario a todos los derechos a partir de la asunción plena de responsabilidades de los actores institucionales, así como de la generación de condiciones para ampliar la participación social, la producción y acceso a la información, y los mecanismos de exigibilidad y justiciabilidad.

            Este artículo se enfoca en los aspectos clave a considerar dentro de la planeación y la evaluación de políticas públicas sociales con enfoque de derechos, partiendo del análisis sistemático de los principios y estándares que deben incorporarse a dichas políticas para cumplir plenamente con una perspectiva integral de derechos humanos. Además, muestra cómo la metodología para la medición de derechos vía indicadores, es un instrumento que permite realizar procesos sistemáticos de evaluación al considerar todos los estándares requeridos.I. Completez en el uso de principios y estándares de una política pública con enfoque de derechos humanos

El enfoque basado en derechos (EBDH) constituye una perspectiva estructurante para la conceptualización de las políticas públicas, que proporciona contribuciones sustantivas en cuanto a sus objetivos, contenidos, procesos de gestión, institucionalidad pública e inclusión de las personas.

            Esta perspectiva debe orientarse a la búsqueda de las estrategias necesarias para fortalecer una cultura fundada en derechos en la cual, por un lado, los actores estatales son conscientes y consistentes con la responsabilidad que les compete como servidores públicos, en tanto que, por otro lado, las personas, contando con las capacidades y herramientas necesarias, se reconocen y comprometen con el ejercicio activo y la exigibilidad de sus derechos.

            Podemos identificar una abundante literatura sobre el EBDH en políticas públicas; si bien, es relevante hacer hincapié en la necesidad de incorporar en el análisis del ciclo de políticas al conjunto completo de los principios y estándares de derechos humanos, los cuales deben constituir pautas y reglas orientadoras para precisar contenidos y alcances de las obligaciones estatales. Así, el “corazón” del ciclo de políticas (diagrama adjunto) contiene principios transversales, principios de actuación y normas para el ejercicio de los derechos que deben cumplirse en su conjunto.

Fuente: Elaboración propia.

Los Principios Transversales son comunes a todos los derechos fundamentales y constituyen dimensiones centrales para la garantía de los derechos. Se aluden de forma reiterada en el discurso público, si bien no necesariamente se aplican de manera consistente en las políticas públicas.

Igualdad y no discriminación

Este principio marca que todas las personas son iguales como seres humanos en virtud de su dignidad intrínseca. Todos los seres humanos tienen derecho al disfrute de sus derechos sin discriminación de ningún tipo por motivo de raza, color, sexo, origen étnico, edad, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, discapacidad, posición económica, nacimiento u otra condición.

            Para alcanzar la igualdad sustantiva, se deben establecer medidas para transformar las condiciones estructurales que determinan la desigualdad en el acceso a derechos, lo cual implica promover políticas económicas y sociales universales, pero también medidas de acción afirmativa y enfoques diferenciados dirigidos a grupos históricamente excluidos.

Participación e inclusión

La participación es uno de los principios sustantivos de la democracia y un postulado fundamental para la garantía de los derechos. No puede haber democracia plena y no hay expansión de derechos sin participación.

            Desde el enfoque de derechos, la participación va mucho más allá de la mera consulta. Debe promover una conciencia social crítica y una ciudadanía activa, reflejando el requisito de participación “activa, libre y significativa” que figura en la Declaración de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo.

Acceso a la justicia

Posicionar a las personas y a los grupos como sujetos portadores de derechos implica fortalecer su capacidad para efectuar reclamos en el caso de que sus derechos sean incumplidos.

            Paralelamente, el diseño y puesta en marcha de mecanismos que permitan a la ciudadanía el acceso a una justicia independiente, imparcial y efectiva es clave en el enfoque de derechos; también, la creación de la institucionalidad para el acceso efectivo a mecanismos administrativos y cuasijudiciales de reclamo es fundamental.

Acceso a la información y rendición de cuentas

El derecho a acceder a la información pública se sustenta en el principio de publicidad y rendición de cuentas, que exige a los titulares de obligaciones el informar a la población sobre las acciones que se adoptan en ejercicio de la representación política. De este modo, los Estados deben cumplir con este principio en tres etapas: (i) promoviendo la producción de información relevante que dé cuenta de sus acciones, (ii) permitiendo el acceso a esta información a toda la población y (iii) desplegando estrategias para su adecuada difusión.

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Además de los principios transversales, el ciclo de políticas debe considerar los principios de actuación, que se derivan de obligaciones de comportamiento establecidas en la doctrina contenida, entre otras fuentes, en las diversas Observaciones Generales de los Comités de Naciones Unidas que vigilan el cumplimiento de los dos principales instrumentos del sistema universal: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Obligaciones inmediatas

Tradicionalmente se considera que el logro de la plena efectividad de los derechos sociales puede ser alcanzado en forma paulatina, si bien, las Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establecen obligaciones que se consideran de efecto inmediato; entre estas se señalan: (i) la armonización legislativa; (ii) el monitoreo del grado de cumplimiento efectivo de los derechos; (iii) la formulación de políticas, planes y/o estrategias de acción que establezcan una hoja de ruta para progresar en la garantía de los derechos y (iv) la provisión de recursos judiciales efectivos.

Protección prioritaria a grupos en situación de vulnerabilidad

Otro principio de actuación indica que las instancias estatales al diseñar sus políticas deben centrar la atención y, por tanto, dar prioridad en sus actividades y sus recursos a aquellos grupos que, desde el punto de vista del ejercicio de derechos, se encuentran en situación de exclusión o vulnerabilidad.

Niveles esenciales de derechos

Una obligación estatal clave para la efectiva vigencia de los derechos económicos y sociales, pero también para los derechos civiles y políticos, es el aseguramiento de niveles de bienestar satisfactorios. La garantía de las condiciones materiales básicas que permitan llevar adelante una existencia digna es una condición del derecho fundamental a la autonomía, es decir, de la potestad de las personas y los grupos de llevar adelante un plan de vida libremente escogido. Los Estados deben garantizar un umbral esencial de acceso a derechos que permita el goce de un nivel de vida adecuado por debajo del cual no debe situarse ninguna persona o grupo.

Progresividad y no regresividad

La obligación de progresividad implica la obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los derechos sociales a través del tiempo, evitando una visión meramente incremental o marginal. Este principio requiere adoptar medidas “deliberadas, concretas y orientadas hacia el cumplimiento de las obligaciones”. Complementariamente, la obligación de no regresividad implica la prohibición de adoptar políticas, medidas o normas jurídicas que empeoren la situación de los derechos sociales de los que goza la población.

Asignación del máximo de los recursos disponibles

No es posible asegurar la efectiva realización de los derechos sin contar con intervenciones estatales apropiadas que, en general, demandarán de la erogación de recursos económicos. La obligación estatal de asignar el “máximo de los recursos disponibles” se encuentra en los principales tratados de derechos humanos como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Americana de Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador. Cabe destacar que se deben valorar no sólo los gastos sino también los ingresos disponibles, es decir, poner la atención en analizar si las políticas fiscales elegidas generan suficientes recursos y si existen otras políticas que pueden redistribuir recursos privados.

            Por último, aunque no menos importantes, se ubican las normas para el ejercicio efectivo de los derechos que señalan características que deben cumplir las acciones o servicios que se dirijan a garantizarlos.

Disponibilidad

Las instalaciones, los bienes y los servicios deben estar disponibles en cantidad suficiente y deben contar con los equipos necesarios para funcionar.

Accesibilidad física y económica

Las instalaciones, los bienes y los servicios deben encontrarse dentro de un alcance seguro para todos los sectores de la población, en especial de los grupos marginales o vulnerables, como las minorías étnicas y los pueblos indígenas, las mujeres, los niños, los adolescentes, las personas mayores o las personas con discapacidades. Asimismo, deben ser asequibles y la imposición de gastos a las viviendas de bajos recursos no debe ser desproporcionada. Esto también requiere que se eliminen las barreras administrativas que pueden evitar que los pobres accedan a instalaciones, bienes y servicios.

Adaptabilidad

Las instalaciones, los bienes y los servicios deben tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de las personas en contextos culturales y sociales variados

Calidad

Las instalaciones, los bienes y los servicios deben ser relevantes, culturalmente apropiados y de buena calidad.

II. Elementos críticos en la aplicación transversal de la perspectiva de derechos en la planeación de las políticas públicas

Dentro del amplio conjunto de variables que se precisa controlar se pueden señalar aspectos críticos para una planeación básica de políticas públicas con enfoque de derechos:

1. Precisar funciones y obligaciones de los actores. Los Estados tienen que fortalecer sus capacidades para cumplir sus obligaciones, deben (i) tener “conciencia” (responsabilidad – motivación – compromiso) de sus responsabilidades para cumplirlas; (ii) contar con atribuciones para llevarlas a cabo (legitimidad en la actuación), y (iii) poseer autoridad para el uso y control de los recursos (humanos, económicos, organizativos) necesarios para cumplir sus obligaciones.
2. Sustentar e integrar los elementos jurídicos de los derechos en las políticas. Los aspectos jurídicos, desde el reconocimiento internacional, constitucional y legal de los derechos hasta la normatividad específica que los haga operativos, constituyen la base para garantizar la gobernanza institucional requerida para la actuación pública.
3. Establecer espacios eficientes de participación. Es necesario definir espacios de formación y asistencia técnica para sustentar diversos mecanismos para la participación efectiva; algunas modalidades exitosas incluyen la celebración de audiencias públicas, la elaboración popular de normas, la instauración de consejos consultivos, el desarrollo de presupuestos participativos, entre otras.
4. Incorporar los principios de derechos humanos al definir los sistemas de seguimiento y evaluación de las políticas. La transparencia y la rendición de cuentas permiten a los titulares de derechos exigir cuentas a los titulares de obligaciones. Para lograr una evaluación basada en derechos humanos se requiere contar con la previa definición de puntos de referencia y metas verificables, con plazos y responsables definidos, para posteriormente poder medir e informar de los progresos en la realización de los derechos abordados.
5. Integrar mecanismos de exigibilidad a nivel de políticas y programas. Un derecho es inviable si no se puede exigir su cumplimiento. Para hacer efectivos los derechos humanos es necesario establecer mecanismos de recurso que permitan a los titulares de derechos exigir responsabilidades a gobiernos y entidades públicas en relación con la implementación de leyes, políticas, estrategias y programas establecidos.
6. Conformación de redes e instancias de articulación y coordinación a nivel territorial. Un diseño que delimite claramente las funciones y un marco conceptual común de trabajo son algunas de las claves para instituir abordajes integrales en el territorio que permitan ampliar derechos y construir sociedades con mayor igualdad.

III. Elementos críticos en la aplicación transversal de la perspectiva de derechos en la evaluación de las políticas públicas

Las evaluaciones constituyen procesos de aplicación de un método sistemático que permite conocer, explicar y valorar el diseño, la operación, los resultados y el impacto de políticas y programas. La aplicación de la perspectiva de derechos en la etapa de evaluación de políticas públicas requiere precisar cómo fueron incorporados e implementados las normas y principios transversales y de actuación en materia de derechos humanos.

Los desafíos centrales en esta etapa corresponden a:

1. Valorar cómo las estrategias/acciones implementadas solucionan las situaciones de desigualdad y discriminación existentes del contexto, además de identificar impactos discriminatorios producto del diseño y la implementación de la política respecto de grupos sociales particulares. Es clave identificar efectos derivados de la gestión de la política sobre el establecimiento de posibles prácticas clientelares derivadas del control del acceso a bienes y/o servicios, así como del uso discrecional de los recursos, Adicionalmente, es recomendable prever los efectos que la política produce sobre la distribución de poder en las relaciones entre personas y grupos (por ejemplo de roles de género, roles de subordinación respecto de los funcionarios públicos que operan la política, etc.).
2. Incluir las valoraciones y opiniones de la población destinataria de las políticas a partir del establecimiento de mecanismos eficaces para evaluaciones participativas, involucrando particularmente a los grupos en situación de vulnerabilidad.
3. Evaluar el principio de acceso a la justicia para medir el posicionamiento de las personas y grupos como verdaderos sujetos de derechos respecto de su capacidad formal y efectiva para exigirlos. En esta etapa, las denuncias efectuadas a través de los mecanismos de queja y reclamo constituyen un insumo esencial pues señalan deficiencias y exclusiones relevantes para su rediseño.
4. Disponer de la información suficiente para evaluar el cumplimiento de los derechos de la población en general y para la rendición de cuentas sobre el adecuado uso de los recursos, considerando además estrategias para superar déficits o vacíos de información, en especial respecto de los grupos en situación de vulnerabilidad.
5. Contar con herramientas ad hoc para la medición. Tanto en el Sistema Internacional como en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos se han establecido indicadores para dar seguimiento a pactos y convenciones. Estas herramientas permiten además la sistematización de evidencia empírica objetiva para la evaluación consistente de las políticas públicas en la materia.

IV. Indicadores de Derechos Humanos

El modelo de evaluación de los derechos humanos desarrollado por las autoridades internacionales (el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos —ACNUDH, 2008— y la Organización de los Estados Americanos —GTPSS/OEA, 2015—) se basa en una conceptualización de indicadores dirigidos a medir los alcances de las acciones que los responsables de la protección de los derechos humanos realizan para cumplir sus obligaciones nacionales e internacionales. Para ello, los indicadores deben reflejar las obligaciones, los principios y el contenido normativo de cada derecho, formulados en el corpus juris del derecho internacional de los derechos humanos (tratados, sentencias, resoluciones, informes, observaciones generales, opiniones consultivas y demás insumos provenientes de comités, órganos jurisdiccionales de defensa de los derechos humanos, así como relatores temáticos o por país del sistema internacional o interamericano de derechos humanos).

            Los elementos constitutivos de los indicadores se definen a partir de los estándares explícitos e implícitos en esta normativa; para ello los derechos se desglosan y desmenuzan considerando: (i) la precisión de las obligaciones referidas al respeto, protección y garantía de cada derecho; (ii) la inclusión de las normas para su ejercicio, relativas a disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad; (iii) los requerimientos para el cumplimiento de los principios de actuación; así como (iv) la incorporación de los principios transversales de los derechos humanos sobre no discriminación, igualdad, participación, acceso a la información y acceso a la justicia.

            En términos operativos, los indicadores se agrupan en: estructurales, de proceso y de resultado. Esta tipología obedece a la necesidad de evaluar que los avances en la garantía del derecho se produzcan en tres niveles: primero, en las condiciones estructurales de la acción estatal y del contexto en el que los Estados operan; segundo, en las acciones y los procesos mismos que los Estados realizan y, tercero, en los resultados en términos del goce efectivo de los derechos que se derivan de las condiciones estructurales y las acciones concretas que el Estado ha asumido para garantizarlos.

            Este modelo se aplica tanto para derechos civiles y políticos como para derechos económicos, sociales y culturales, con lo que se asegura coherencia bajo los principios de indivisibilidad e interdependencia. A partir de estas bases, la metodología propone matrices con “indicadores ilustrativos” (entre 60 y 120 indicadores por derecho) cuya definición precisa en cada país conlleva un proceso de contextualización a la situación nacional específica.

            Dentro del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, la elaboración y presentación de informes con indicadores es vinculante para los Estados parte de tres instrumentos convencionales: el Protocolo de San Salvador (para derechos económicos y sociales), la Convención Belem Do Pará (sobre no violencia contra las mujeres), así como la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.

            Conviene enfatizar que la metodología de la OEA permite valorar de forma sistemática el cumplimiento de los principios del enfoque basado en derechos humanos en las políticas, ya que ordena los indicadores en categorías conceptuales y principios transversales acordes a este enfoque. Las categorías conceptuales responden a elementos sobre la actuación de los Estados, que deben reflejar el avance en la garantía y la protección de los derechos. La primera categoría, relativa a la recepción del derecho, identifica información relevante sobre la forma en que cada derecho se encuentra incorporado en el sistema legal y en las políticas públicas. La categoría sobre el contexto financiero se refiere a la disponibilidad efectiva de recursos del Estado para el gasto público y sus compromisos presupuestarios, y está dirigida a medir la importancia que el propio Estado le está asignando al derecho en cuestión. La tercera categoría se refiere a las capacidades estatales o institucionales, y describe los aspectos instrumentales y de disponibilidad de recursos al interior del aparato estatal para la atención de los derechos.

            Los principios transversales permiten identificar los mecanismos y políticas necesarios para asegurar la protección igualitaria y no discriminatoria de los derechos, así como los niveles de información, participación, transparencia y rendición de cuentas. También se evalúan los recursos para el apropiado acceso a la justicia, que incluye el examen sobre la posibilidad de acceso a mecanismos de reclamo y protección.

            Estas dimensiones (ver cuadro adjunto) permiten evaluar cuáles han sido los avances en un aspecto específico y a un determinado nivel, lo cual también proporciona información sobre los retos en la materialización del derecho en una esfera precisa de análisis. De esta forma, con la metodología es posible hacer un balance valorativo y no solo descriptivo de la manera en que los Estados van avanzando hacia la garantía progresiva de los derechos, en cumplimiento de todos los principios descritos previamente.

            Ya se cuenta con los primeros resultados de la aplicación de la herramienta de indicadores. El mecanismo de seguimiento de los derechos económicos y sociales protegidos por el Protocolo de San Salvador se basa en informes periódicos trianuales que los Estados Parte deben presentar ante un “Grupo de Trabajo” honorífico (GTPSS). Este mecanismo inició su primera ronda de evaluación en 2014; a la fecha, el Grupo ha recibido informes de 11 países de los 16 signatarios. Los informes finales de los Estados Parte así como las conclusiones y recomendaciones del Grupo están disponibles en la web del GTPSS*.

V. Reflexiones finales

La perspectiva de derechos humanos debe orientarse a la búsqueda de estrategias globales necesarias para fortalecer una cultura anclada en derechos, en la cual, por un lado, los actores estatales sean conscientes y consistentes con la responsabilidad que les compete como servidores públicos de un Estado que respeta y garantiza los derechos humanos; en tanto que, por otro lado, las personas, contando con las capacidades y herramientas necesarias, se reconozcan de manera activa y comprometida con el ejercicio y exigibilidad de sus derechos.

            Las políticas públicas con perspectiva de derechos deben ser el instrumento activo que asume el Estado para garantizar una ciudadanía plena. Esto precisa el acceso a condiciones económicas y sociales que garanticen una vida digna, además de la existencia de libertades políticas y civiles que posibiliten la participación activa en todos los ámbitos, en un marco de respeto a la soberanía y a la autonomía de todas las personas.

            Para fortalecer los derechos fundamentales se requiere de una ciudadanía activa que los exija, los defienda y los expanda. Las políticas públicas comprometidas con derechos deben adoptar la promoción de una ciudadanía plena (social, política y económica) como uno de sus objetivos fundamentales. Ω

Referencias