M. en C. Laura Elisa Pérez Gómez
¿Por qué medir derechos humanos?
La posibilidad de medir avances en derechos humanos es una cuestión que puede parecer ilusoria y sin sentido a especialistas en derecho; sin embargo, es un tema que ha avanzado decididamente en las últimas dos décadas. Aunque el argumento de origen podría confundirse en la corriente “gerencial” de pensamiento, las metodologías desarrolladas por las autoridades internacionales (el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos –ACNUDH- y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos –CIDH/OEA-) han logrado rescatar desde sus bases conceptuales el fondo de los derechos humanos y han producido herramientas que permiten no sólo estimular procesos de evaluación del cumplimiento de derechos sobre bases objetivas, sino coadyuvar en la formulación de políticas públicas para derechos humanos contando con evidencia empírica.
Las herramientas de medición de derechos humanos basados en indicadores constituyen en última instancia instrumentos para la exigibilidad y justiciabilidad de los derechos, en tanto permiten contar con datos, estadísticas y evidencia consistente para identificar de forma sistemática la medida en que los Estados cumplen o incumplen con sus obligaciones de respeto, protección y garantía de los derechos, desmenuzando los elementos necesarios para su ejercicio e identificando el cumplimiento de los principios transversales.
Es importante destacar que, contrarias a los índices para medir desarrollo, las metodologías de indicadores de derechos humanos son instrumentos multidimensionales que no pueden ni deben ser reducidos a un solo valor con el que se pretenda generar una jerarquización entre Estados más o menos “cumplidores” de derechos, pues se estaría cayendo en una equivocada simplificación del objetivo general de respeto a la dignidad humana múltiple y diversa.
Antecedentes de la medición de derechos humanos
En la década de los años setenta aparece la preocupación sobre la medición de fenómenos sociales, el camino en este sentido partió de medidas simples sobre líneas de pobreza hacia marcos complejos que ahora intentan caracterizar fenómenos multidimensionales. En particular, el índice de desarrollo humano (IDH) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), propició en los noventas un cambio de fondo sobre la forma de conceptualizar el desarrollo, que previamente se evaluaba únicamente a través del producto interno bruto. En la actualidad, conceptos más abstractos como la libertad, la transparencia y la gobernanza se miden sistemáticamente de forma cuantitativa[1].
Por supuesto que la cuestión de determinar indicadores pertinentes está lejos de reducirse a una discusión técnica o metodológica; los indicadores aparecen vinculados a procesos políticos, económicos, demográficos, culturales y jurídicos, a las políticas públicas, a la participación social, a la formación de cuadros técnicos para diseñarlos y aplicarlos, así como a la existencia de sistemas de información que provean datos relevantes, pertinentes, confiables y adecuados.
En particular, la discusión sobre indicadores de derechos humanos se ha desarrollado principalmente a partir del requerimiento de los organismos internacionales encargados de monitorear el cumplimiento de los tratados en la materia, bajo el convencimiento de que la definición y el desarrollo de indicadores puede apoyar a que las acciones de los gobiernos sean más sistemáticas y transparentes, además de permitir la medición de los progresos realizados en períodos de tiempo determinados[2].
Esta labor se intensificó a partir del llamado del Secretario General, Kofi Annan en 1997, relativo a incorporar el enfoque de derechos humanos en todas las acciones y actividades de los organismos de Naciones Unidas[3]. Además, desde el año 2000 en el informe: Derechos Humanos y Desarrollo Humano del PNUD, se propició una convergencia creciente dentro de los organismos de desarrollo y de derechos humanos del sistema de las Naciones Unidas, sobre la necesidad de contar con indicadores que reflejen los temas relativos a derechos humanos.
Metodología y avances del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
En el seno del ACNUDH, la propuesta de un enfoque estructurado dirigido a traducir estándares de derechos humanos en indicadores, se realizó por parte del relator de salud, Paul Hunt, a partir de 2003. En el año 2006, el ACNUDH reconoció que los indicadores en la materia son instrumentos útiles para reforzar la rendición de cuentas, articular y presentar reclamaciones ante las entidades encargadas y formular las políticas y programas públicos necesarios para facilitar la realización de los derechos humanos[4]; con esas premisas, los comités que son órganos de tratados de derechos humanos mandataron el desarrollo de la metodología, la cual surgió como resultado de un proceso amplio y participativo[5].
El ACNUDH plantea que para que el marco metodológico tenga sentido conceptualmente, es necesario que los indicadores que se seleccionen para cada derecho humano sean pertinentes de acuerdo al contenido normativo de ese derecho, enunciado en los correspondientes artículos de los tratados y en las observaciones generales de los comités[6], evitando que esa labor se reduzca a un mero listado de posibles opciones. La traducción de la normativa internacional en indicadores se propone entonces mediante la identificación de “atributos” que concretan el contenido de las obligaciones por derecho; estos atributos suelen ubicarse en el desglose de los requerimientos que los Estados deben cumplir para garantizar cada derecho.
En segundo término, con el objeto de reflejar la complejidad intrínseca de los derechos humanos y a la vez contar una estructura operativa para establecer indicadores cuantitativos, la metodología propone medir: (a) el compromiso de las entidades responsables respecto a las normas de derechos humanos, (b) los esfuerzos emprendidos para hacer realidad ese compromiso y (c) los resultados de esos esfuerzos en el tiempo; lo cual se traduce en una configuración de indicadores estructurales, de proceso y de resultados.
Asimismo, el marco conceptual propone una visión integral de los derechos, congruente con los principios de indivisibilidad e interdependencia, desarrollando un tratamiento idéntico tanto para derechos civiles y políticos como para derechos económicos, sociales y culturales. La base conceptual considera también la incorporación transversal de las normas o principios comunes de los derechos humanos, tales como la no discriminación, igualdad, participación y rendición de cuentas.
Con estas bases el ACNUDH ha desarrollado matrices con alrededor de cincuenta indicadores ilustrativos para catorce derechos[7] y ha promovido la asimilación y contextualización de estas propuestas a nivel nacional de manera no obligatoria. América Latina es la región donde más resonancia han tenido estas propuestas, con avances en México, Ecuador, Brasil, Bolivia y Paraguay[8].
Metodología y avances de la Organización de los Estados Americanos
La metodología desarrollada en el seno del Sistema Interamericano[9], dirigida originalmente por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[10], retoma las bases propuestas por el ACNUDH, pero en vez de estructurar matrices de indicadores considerando atributos específicos por derecho, establece seis categorías conceptuales que responden a los distintos aspectos en los cuales se refleja el avance en la garantía y la protección de los derechos. Estas categorías corresponden a: la asimilación del derecho por parte del Estado; su compromiso financiero y presupuestal; las capacidades estatales involucradas; así como el cumplimiento de los principios de igualdad y no discriminación; facilidades de acceso a la justicia; además del acceso a la información y participación.
Por su parte, en sintonía con la metodología del ACNUDH, los indicadores se desarrollan en tres niveles que buscan reflejar las condiciones estructurales de la acción estatal y del contexto en el que los Estados operan; las acciones y procesos que los Estados realizan y, finalmente, los resultados en términos del goce efectivo de los derechos.
Así, las matrices de indicadores para los ocho derechos económicos, sociales, culturales y ambientales contenidos en el Protocolo de San Salvador[11], se estructuran con aproximadamente cien indicadores por derecho.
En esta metodología, más allá de la mera supervisión del cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Protocolo, subyace la convicción de lograr la protección de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales con un enfoque integral y garantista, que permita construir en cada país las bases para que todas las personas puedan disfrutar de sus derechos.
Un avance muy concreto para la aplicación de la metodología se produjo con la resolución tomada en junio de 2012 por la Asamblea General de la OEA[12] en la que se solicita a los Estados parte que: presenten los informes nacionales de avance correspondientes al primer agrupamiento de derechos incorporados en el documento “Indicadores de progreso para la medición de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador”, en el plazo de dos años.
¿Para quiénes va dirigida la medición de derechos humanos?
La obligación moral de los Estados, basada en razones de democracia, trasparencia, gobernanza, pero sobre todo en el cumplimiento de sus obligaciones de derechos humanos, hace de la aplicación de estas metodologías un mandato impostergable. También lo es la oportunidad de que las personas cuenten con un instrumento que les proporcione evidencia objetiva para apoyar la exigibilidad y justiciabilidad de sus derechos.
Aunque es evidente que la utilización de indicadores como medio para llevar a cabo una evaluación de efectos, es un proceso que conlleva los problemas científicos sociales clásicos asociados con el establecimiento de la causalidad, es necesario aceptar que: “los indicadores proporcionan información útil sobre el grado en que se han realizado los derechos humanos en una sociedad dada, el nivel de violaciones que ocurren y si éstas ocurren sistemáticamente, las causas posibles de la persistencia de las violaciones y/o el fracaso de la realización progresiva los derechos humanos. Los indicadores proporcionan información importante acerca de las reservas de la situación de los derechos humanos, así como del flujo de los procesos socioeconómicos y políticos que están relacionados con el logro o fracaso de la protección de los derechos humanos. Los indicadores, de esta manera, intentan cubrir el grado en que los Estados están cumpliendo con sus obligaciones legales para respetar, proteger y cumplir con los diferentes tipos de derechos humanos”[13].
Asimismo, en el enfoque propuesto tanto por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos como por la Organización de Estados Americanos, destaca la necesidad de contar con indicadores desglosados, evitando así invisibilizar problemáticas o violaciones a grupos específicos de población: “Dejando de lado los promedios nacionales para concentrarse en la situación de los grupos objetivo, e idealmente llegar al nivel individual, se puede estimar la magnitud de la discriminación o la desigualdad, o incluso la violación de determinados derechos de algunos, lo que constituye un interés primordial al vigilar la realización de los derechos humanos“[14].
Por supuesto es necesario destacar que este amplio espectro de información se obtiene solamente a partir de una herramienta integral y estructurada para esos efectos. Por ello, las metodologías que han desarrollado estas autoridades internacionales resultan las más adecuadas.
El Programa Universitario de Derechos Humanos de la Universidad Nacional Autónoma de México, en su compromiso de desarrollar proyectos estratégicos en la materia, ha puesto en marcha una línea de trabajo sobre indicadores para evaluación de la situación de los derechos humanos, en la que se abordará el desarrollo de indicadores para nuestro país, incluyendo la sistematización de las bases de datos correspondientes, basados en las metodologías aquí descritas.
Bibliografía
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), Informe sobre indicadores para vigilar el cumplimiento de los instrumentos internacionales de derechos humanos, HRI/MC/2006/7, 11 de mayo de 2006.
ACNUDH, Informe sobre los indicadores para promover y vigilar el ejercicio de los Derechos Humanos, HRI/MC/2008/3, 15 de mayo de 2008.
Hunt Paul, El derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, Informes del Relator Especial, Comisión de Derechos Humanos (E/CN.4/2004/49 y E/CN.4/2006/48).
Landman Todd, et. al., Indicators for Human Rights Based Approaches to Development in UNDP Programming, 2006.
OEA, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Lineamientos para la elaboración de indicadores de progreso en materia de derechos económicos, sociales y culturales, OEA/Ser/L/V/II.132, 19 de julio de 2008.
OEA, Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral, Indicadores de progreso para medición de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador, OEA/Ser/L/XXV.2.1, 16 de diciembre de 2011.
[1] Ver como ejemplo los informes de Freedom House, Transparencia Internacional y el Banco Mundial, respectivamente.
[2] Desde 1993, la Declaración y Programa de Acción de Viena destaca la importancia de utilizar indicadores: “Para fortalecer el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, deberían examinarse otros métodos, como un sistema de indicadores para medir los avances hacia la realización de los derechos enunciados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” (parr. 98).
[3] Este mandato se operacionaliza en: Human Rights-Based Approach to Development Cooperation. Towards a Common Understanding among the UN Agencies, 2003.
[7] En civiles y políticos: El derecho a la libertad y a la seguridad de las personas; el derecho a participar en los asuntos públicos; el derecho a no ser sometido a tortura ni a tratos crueles inhumanos o degradantes; el derecho a la libertad de opinión y de expresión; el derecho a un juicio justo; el derecho a la vida. En DESC: el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental; el derecho a una alimentación adecuada; el derecho a la educación; el derecho al trabajo; el derecho a la seguridad social; el derecho a una vivienda adecuada. Transversales: el derecho a la no discriminación y a la igualdad; el derecho a la no violencia contra las mujeres.
[9] Desde el Plan de Acción de la Cuarta Cumbre de las Américas (realizada en Mar del Plata, Argentina, en noviembre de 2005), se exhortó a los Estados Miembros a firmar, ratificar o adherir el Protocolo de San Salvador, y a colaborar en el desarrollo de indicadores de progreso en materia de derechos económicos, sociales y culturales.
[10] Después de los trabajos fundacionales de la CIDH, el mandato de desarrollo de la metodología pasó a la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral de la OEA quién se apoya en el “Grupo de Trabajo para el análisis de los informes nacionales previstos en el Protocolo de San Salvador”, el cual será además responsable de la revisión de los informes que se entreguen en 2014 y 2016, para el primer y segundo agrupamiento de derechos, respectivamente.
[11] Derecho a la salud, Derecho a la seguridad social; Derecho a la educación; Derecho al trabajo; Derechos sindicales; Derecho a la alimentación; Derecho al medio ambiente sano; y Derecho a los beneficios de la cultura.