Por Ismael Eslava Pérez*

Sumario. I. Consideraciones previas. II. Contextualización de los derechos humanos de las personas mayores. III. Principales problemáticas relacionadas con las personas mayores. IV. Algunas propuestas para mejorar el goce y ejercicio de los derechos humanos de las personas mayores.

Han transcurrido poco más de 10 años desde que se publicó una muy importante reforma constitucional en los últimos decenios: la de 10 de junio de 2011 en materia de derechos humanos. Por ello es importante hacer un alto en el camino y reflexionar sobre los derechos humanos de las personas mayores, por tres razones fundamentales: la primera, enfatizar que el núcleo central de los derechos y libertades fundamentales es el respeto a la dignidad humana, es decir, es el origen, esencia y fin de los derechos humanos y, por tanto, adquiere un valor supremo en el orden constitucional; la segunda, conocer las principales problemáticas que se enfrentan en el goce y ejercicio de los derechos humanos de las personas mayores, y la tercera, referir algunas propuestas para la atención de los retos en materia de derechos fundamentales de este sector poblacional.

El respeto a la dignidad es objetivo fundamental de todo Estado Democrático y Constitucional de Derecho, del cual además deriva la obligación de garantizar condiciones idóneas para la plena realización de los proyectos de vida de las personas que lo integran. Por ello, ese reconocimiento del valor intrínseco del ser humano sin distinción de ninguna índole e incorporado en nuestra máxima norma jurídica, posee fuerza vinculante para las autoridades del Estado mexicano, quienes deben considerar a las y los sujetos de derechos, el centro de su actuación.

Cumplir los mandatos constitucionales de observancia, protección, promoción y defensa de los derechos humanos y, por tanto, la salvaguarda de la dignidad de las personas constituye un deber estatal permanente que no se limita a la declaración abstracta de su acatamiento, sino que debe traducirse en acciones, políticas y planes concretos que hagan realidad la igualdad material entre las personas.

Para lograrlo, es necesario considerar que México es un país cuyos índices de desigualdad y de pobreza alcanzan a más del 50% de la población, razón suficiente para que la planeación del desarrollo nacional contemple la diversidad de contextos de vida y situaciones que enfrentan los distintos grupos poblacionales para acceder al goce y ejercicio de sus derechos.

El caso de las personas de 60 años o más de edad, constituye un colectivo que con frecuencia sufre, indebidamente, diversas formas de discriminación, negación o vulneración de sus derechos, así como falta de oportunidades de desarrollo económico y personal. Las causas de esas transgresiones son diversas, entre ellas se pueden identificar dos determinantes: una percepción social negativa sobre el envejecimiento y la falta de acceso a los derechos a lo largo del ciclo vital; factores que, por lo general, suelen acumularse y desembocar en un estatus de vulnerabilidad múltiple durante la vejez.

Fijar los 60 años como criterio para identificar a las personas mayores, constituye un punto de partida a reflexionar, pues se sustenta mayormente en nociones, creencias o estereotipos tales como la asociación entre la edad y el declive progresivo de las capacidades físicas y cognitivas, la condición de dependencia respecto a otras personas, y la pérdida de autonomía para la toma de decisiones, incluso, aquellas concernientes a la propia vida.

Lo anterior ocasiona que, con frecuencia, las personas mayores sean excluidas, aisladas y marginadas de las dinámicas familiares, sociales, económicas y políticas, y que su opinión, experiencia y conocimientos no sean aprovechados ni tomados en cuenta suficientemente.

Debido a una falta de cultura del envejecimiento en la sociedad, existen importantes dificultades para identificar y denunciar actos u omisiones que atentan contra la integridad física, emocional, psicológica y sexual de quienes viven la etapa de vejez, lo que conduce al ocultamiento o minimización de situaciones de abandono, violencia e injusticia en su contra.

II. Contextualización de los derechos humanos de las personas mayores.

Las personas mayores se encuentran expuestas a situaciones de riesgo, diferenciadas de las que afectan a quienes están en otros rangos de edad, por ello, requieren de una protección especial que valore y tome en cuenta sus necesidades específicas para el diseño de mecanismos de protección de sus derechos que sean adecuados a sus circunstancias de vida, con la finalidad de garantizar su efectividad.

Son múltiples los casos de personas mayores víctimas de violaciones a sus derechos que implican conductas de negligencia, omisión y falta de accesibilidad a los servicios públicos cometidas por personas servidoras públicas; situaciones todas que, además de causar menoscabo a sus bienes jurídicos, representan una vulneración a su dignidad personal, colocándolas en una situación de indefensión frente al poder del Estado y que repercute en su calidad de vida.

La Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores publicada en 2002 representó un paso en la protección jurídica de ese grupo poblacional, pues reconoció una serie de derechos cuya aplicación entraña la consideración de las características inherentes a esa etapa de la vida y creó el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores como rector de la política pública nacional en esa materia. No obstante, las autoridades federales han sido omisas en expedir un reglamento que detalle el alcance y contenido de los derechos en ella reconocidos y establezca las garantías necesarias para su exigibilidad y justiciabilidad.

La publicación de esa Ley y el trabajo institucional han permitido -insuficientemente- implementar algunas acciones para que tanto el sector público y privado otorguen a las personas mayores trato preferencial, accesibilidad en transportes y edificaciones, descuentos en servicios o el disfrute de pensiones no contributivas como apoyo a su economía. Sin embargo, los requerimientos de esa población van más allá de la subsistencia básica, pues se vinculan con el acceso a empleo digno; la obtención de créditos para vivienda; la prevención y atención de violencia física, sexual y patrimonial en su contra; el cuidado de la salud (física, emocional y mental) y las discapacidades; la necesidad de cuidados y atenciones permanentes; el ahorro para el retiro; la no discriminación por edad, sexo, preferencia sexual o idioma, así como la limitada posibilidad de participar activamente en el entorno familiar, comunitario y estatal.

 México es un país en proceso de envejecimiento, lo que significa que mientras en 2015 las personas mayores representaban el 10.4% de la población total, en 2030 esa cifra se elevará hasta el 14.8%, y se estima que para el 2050 alcance el 28%. Ese proceso de transición demográfica implica para el Estado, el enorme reto de garantizar el acceso efectivo a todos los derechos de una población, a la vez que constituye un gran desafío para generar las oportunidades reales para que generaciones futuras tengan una vida digna. 

En la Encuesta Nacional sobre Discriminación (ENADIS) 2017 se evidencia que casi el 60% de las y los entrevistados, consideró que los derechos de las personas mayores se respetan poco o nada en el país, y que los problemas que afectan con más frecuencia a la población mayor de 60 años son los relacionados con la vulnerabilidad financiera, es decir, la falta de una pensión (21.9%); que ésta no es suficiente para cubrir las necesidades básicas (28.5%), y la falta de oportunidades laborales (22.5%).

Además, esos porcentajes varían significativamente si los analizamos desde la variable de género, ya que los hombres mayores se refieren con mayor frecuencia a la falta de oportunidades laborales que las mujeres (26.4 frente a 19.1%), mientras que carecer de una pensión se reporta como principal problema para ellas (22.4%) que para sus pares masculinos (21.4%).

También se ha evidenciado que los problemas que afectan a la población mayor son, por lo general, estructurales y se relacionan con el incumplimiento de sus derechos humanos a lo largo de la vida, lo que  suele derivar en condiciones de vulnerabilidad interseccional que propician la conjunción y permanencia de factores de riesgo y desventaja que derivan en la pérdida de la capacidad de agencia^[2] de la persona mayor para el ejercicio de sus derechos, lo que a su vez, limita su autonomía y disminuye su calidad de vida.

III. Principales problemáticas relacionadas con las personas mayores.

En febrero de 2019, el suscrito coordinó una investigación sobre personas mayores que concluyó con la publicación de un Informe Especial sobre la situación de los derechos humanos de las personas mayores^[3] que revisó el entonces titular del Organismo Nacional de Protección de los Derechos Humanos, del cual se desprenden diversas problemáticas y propuestas vigentes relacionadas con este sector poblacional y a las cuales haremos referencia a continuación.

Primera problemática. El Estado mexicano carece de políticas públicas integrales para responder a los retos del cambio demográfico. En las últimas dos décadas se han implementado diversas acciones dirigidas a mejorar las condiciones de vida de las personas mayores, entre ellas, la inclusión en los planes de gobierno de líneas de acción en la materia, la entrega de apoyos económicos, la implementación de programas para mejorar el acceso a servicios de salud, el otorgamiento de facilidades para obtención de créditos de vivienda, y la ejecución de obras para garantizar la accesibilidad en el transporte. Sin embargo, éstas no constituyen una política pública de atención integral, sino estrategias dirigidas a contener problemas concretos, cuando lo que se debe buscar es la satisfacción de los derechos humanos.

Lo anterior deviene en la fragmentación del trabajo de las autoridades, pues debido a la sectorización tradicional de la administración pública federal y estatal, cada instancia se enfoca en la atención de uno o varios temas sin considerar que, a partir de los principios de interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, es posible y necesario identificar puntos de conexión entre las diversas estrategias para incrementar su cobertura, potenciar su efectividad y atender las causas de fondo que propician condiciones adversas de vida para ese grupo social.

Es preciso señalar que, aunque las autoridades federales y estatales disponen de indicadores y proyecciones demográficas sobre la evolución del envejecimiento de la población, se carece de un Diagnóstico Nacional con enfoque diferenciado, que considere a ese grupo como una categoría formada por múltiples subgrupos sociales cuyas oportunidades para el acceso a sus derechos, están determinadas por factores como el género, la edad, el estado de salud, el origen étnico, entre otros.

Un Diagnóstico Nacional permitiría diseñar e implementar políticas públicas que contribuyan a materializar la igualdad real de todas las personas mayores y en especial, de indígenas, mujeres, migrantes, trabajadoras, en situación de pobreza, personas LGBTI y con discapacidad, así como una distribución más eficiente de los recursos públicos.

El Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (INAPAM), debe ser el organismo rector de la política pública nacional en la materia, no obstante, debido a la gran demanda de servicios de apoyo, ese Instituto destina gran parte de su presupuesto a cubrir programas sociales que desde luego son importantes, sin embargo, se requiere fortalecer su atribución de dirección de la política pública para que consolide un plan integral en favor de las personas mayores, por lo que es conveniente valorar un incremento presupuestal en ese rubro.

Las acciones del Estado mexicano en materia de diseño y ejecución de políticas públicas para garantizar derechos humanos de las personas mayores, muestran un aplazamiento injustificado que sólo podrá ser superado si los esfuerzos de las autoridades federales y locales son consistentes, permanentes y en una misma dirección; de ahí la necesidad de contar con una ruta crítica para lograrlo.

Segunda problemática. Prevalece la ausencia del enfoque de derechos humanos y de la participación de las personas mayores, en los planes y programas dirigidos a ese sector poblacional. La mayoría de los programas y planes analizados consideran a las personas mayores como receptoras pasivas de asistencia social y no reconocen su carácter de sujetos de derechos. Se detectaron varios casos en que los objetivos de los planes de trabajo institucionales no están armonizados con el marco jurídico vigente en materia de derechos humanos, y que carecen de mecanismos para evaluar sus resultados, situación que incluso incide en el trabajo del INAPAM, cuyo plan se ha venido diseñando a partir de “carencias sociales” y no de realización de derechos.

Esa situación ha generado que predominen los programas de entrega de apoyos económicos o productos en especie, subsidios, descuentos en mercancías y/o servicios, o gratuidad en el transporte que, si bien son necesarios considerando los altos índices de pobreza en el país, se requiere complementarlas con otras medidas para atender las causas de fondo que propician la vulnerabilidad, garantizando la realización de todos los derechos de las personas mayores.

Tercera problemática. Desarticulación en la actuación del Estado y aquélla realizada por la comunidad y las familias para la realización y protección de los derechos de las personas mayores. Existe un distanciamiento entre los programas y planes de gobierno con el trabajo de fortalecimiento que debe realizarse con las familias y las comunidades en que viven las personas mayores para favorecer el respeto a sus derechos y su inclusión plena en la sociedad. Únicamente el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el Instituto Nacional de Geriatría (INGER), el INAPAM y el Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL) han destacado contar con programas o cursos para la preparación de quienes han asumido el cuidado de personas mayores como cuidadores o cuidadoras informales, sin soslayar eventuales acciones de promoción de la solidaridad intergeneracional a través de campañas de difusión en medios de comunicación.

Cuarta problemática. Necesidad de mayores recursos presupuestales con enfoque diferenciado y transversal, para proteger y garantizar los derechos de las personas mayores. Lo anterior refuerza la primera observación, pues, aunque existen dependencias federales y locales que se ocupan de cuestiones vinculadas al cumplimiento de los derechos de la población de 60 años en adelante, la mayoría no incluye en sus planes y programas acciones específicas para su protección y desarrollo. En consecuencia, la asignación presupuestal omite considerar este enfoque diferenciado, invisibilizando las particularidades que amerita la atención de ese grupo poblacional.

Quinta problemática. Insatisfactorio cumplimiento del derecho a la educación de las personas mayores. ElINEGI informó que en 2015 el 80.5% de la población mayor del país no contaba con instrucción alguna, es decir, cerca de 10 millones de personas, y que aquéllas que, si contaba con alguna instrucción, el grado promedio de escolaridad por persona era de 5.4 años. El indicador de alfabetización por entidad federativa difiere notablemente pues, por ejemplo, es menor en Chiapas (56.29%), Oaxaca (57.22%), y Guerrero (58.11%), dónde la población envejecida estudió sólo 2.93, 3.07 y 3.37 años en promedio, respectivamente.

Sexta problemática. Insatisfacción en el ejercicio del derecho a la protección de la salud de las personas mayores. Las enfermedades de mayor incidencia entre la población en etapa de envejecimiento son: hipertensión arterial, diabetes mellitus, obesidad y padecimientos que aumentan el riesgo de enfermedades cardíacas y derrame cerebral, así como problemas de colesterol o grasa en la sangre, mientras que las principales causas de muerte son las lesiones o enfermedades en los vasos sanguíneos del corazón, la diabetes mellitus, los tumores malignos y los derrames cerebrales.

El mayor número de defunciones se presenta en los rangos de edad más avanzados: de los 85 años en adelante, lo que indica que un importante número de personas mayores que padecen alguna enfermedad crónica requieren atención médica y cuidados paliativos durante un lapso considerable, dato relevante para que las instancias de toma de decisiones realicen las proyecciones sobre el monto de la inversión que se requiere para la creación de un sistema de salud y de cuidados a largo plazo que garantice la cobertura universal y sea financieramente sostenible.

Tomar en cuenta el rápido envejecimiento que la población mexicana está experimentando, implica vislumbrar que los servicios de salud disponibles actualmente, incluyendo personal médico especializado para la atención de las personas mayores, no podrán garantizar la disponibilidad y calidad de los mismos a las generaciones futuras.

Séptima problemática. Insuficiencia en el ejercicio del derecho al trabajo de las personas mayores. Información de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE)indica que, al segundo trimestre de 2018, más de 5 millones de personas de 60 o más años era parte de la población económicamente activa. En todos los grupos de edad la proporción de hombres que trabajan es mayor a la de mujeres. Las condiciones laborales de las personas de edad que realizan trabajo subordinado son más desfavorables respecto a otros grupos de edad, por ejemplo, sólo 50% cuentan con prestaciones, 38% tiene acceso a los servicios de salud y 38.6% tiene un contrato laboral. El INEGI calcula que sólo 18.32% de personas mayores en México cuenta con una pensión o jubilación, con una diferencia de porcentajes entre hombres y mujeres (26.59% y 11.20%, respectivamente).

Octava problemática. Insatisfacción en el ejercicio del derecho a una vivienda digna de las personas mayores. En México, la política de vivienda ha excluido a los sectores más vulnerables de la población; el Estado se ha limitado a facilitar créditos para adquisición de vivienda, en detrimento de sus deberes de garante de ese derecho.

Novena problemática. Situación de los derechos de las personas mayores residentes en centros de asistencia social. El INEGI informó que conforme al Censo de Alojamientos de Asistencia Social (CAAS) 2015, en México había 2,331 centros públicos y privados que proporcionan servicios de resguardo y alojamiento a personas mayores, con una población total de 26,615 personas, de las cuales, las mujeres representan el 56.23% y los hombres 43.76%.

Sobre este rubro, es necesario que el INAPAM actualice el Registro Único Obligatorio de Instituciones Públicas y Privadas de Atención a Personas Mayores que, a febrero de 2016, tenía registro de 627 albergues, 328 residencias y 220 instalaciones habilitadas para comedores, casas de gestión, centros sociales, y recreativos.

A nivel local, no se omite señalar que el nivel de desagregación de esos registros -en caso de que se cuenta- es deficiente y variable en cada entidad federativa y la información sobre los motivos de ingreso de las personas mayores a los centros es escasa; las causas más frecuentes son la falta de recursos económicos y/o vivienda, el abandono, y carecer de familia.

Décima problemática. Situación del derecho de acceso a la justicia de las personas mayores. La mayoría de las instancias estatales de procuración de justicia carece de un registro puntual de las denuncias por delitos en agravio de personas de 60 o más años que permitan conocer la situación jurídica y características de las víctimas.

Sin duda alguna, el papel de las instancias de procuración de justicia es primordial para garantizar el respeto a la dignidad y el acceso al ejercicio pleno de los derechos de las personas mayores.Se han llevado a cabo diversas acciones para garantizar el acceso a la justicia de las personas mayores y mejorar la calidad de la atención que se les proporciona, tales como los Protocolos de actuación elaborados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que los órganos jurisdiccionales ajusten su actuar a los principios y estándares constitucionales y convencionales de los derechos humanos, y la emisión de criterios que contribuyen al desarrollo del contenido de los derechos específicos de las personas de 60 años y más.

No obstante, los órganos de procuración y administración de justicia locales deberán prepararse técnica y materialmente para el impacto del envejecimiento demográfico, e implementar medidas para asegurar que sus instalaciones sean físicamente accesibles; cuenten con sistemas adecuados de recopilación y sistematización de datos estadísticos sobre las y los justiciables y la calidad de sus servicios, y valorar la conveniencia de contar con un protocolo homologado para la atención de personas mayores que contemple medidas con enfoque diferenciado y de género.

IV. Algunas propuestas para mejorar el goce y ejercicio de los derechos humanos de las personas mayores

En virtud de la problemática descrita, existen diversas propuestas generales que tiendan a mejorar el goce y ejercicio de los derechos humanos de las personas mayores, entre ellas las siguientes:

Primera. Implementar las acciones que resulten necesarias para que el Estado mexicano firme y ratifique la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores; se propicie la armonización de las leyes federales con su contenido y destine el presupuesto suficiente para su puntual cumplimiento.

Segunda. Coordinar las acciones pertinentes para la realización de un Diagnóstico Situacional a nivel nacional de la población mayor con enfoque diferenciado y de género que considere los distintos subgrupos sociales que la integran. 

Tercera. Realizar las acciones para impulsar la inclusión de objetivos específicos de protección y garantía integral de los derechos de la población de 60 años en adelante, en los planes de gobierno federal y locales.

Cuarta. Promover el trabajo coordinado de las autoridades para concretar una propuesta de Política Pública Nacional en materia de vejez, envejecimiento y atención de las personas mayores de 60 años, que incluya: acciones diferenciadas para los grupos más vulnerables, un plan de ejecución transversal y perspectiva de ciclo de vida, den donde se consideren las opiniones y aportaciones de las personas mayores, y de los sectores público, social y privado.

Quinta. Facilitar el trabajo interinstitucional con el objetivo de diseñar una ruta crítica para atender los problemas del Sistema de Salud a efecto de cumplir con tres objetivos: 1) se alcance la cobertura total de la población mayor; 2) se invierta en el desarrollo y mejoramiento de la infraestructura médica, hospitalaria y en el personal especializado en geriatría y gerontología, y 3) se diseñe e implemente un sistema de cuidados de largo plazo, rehabilitación y cuidados paliativos.

Sexta. Conformar un programa de capacitación y sensibilización en materia de derechos humanos y marco jurídico de protección de las personas mayores, dirigido a toda persona servidora pública que atiende asuntos relacionados con ese sector poblacional, con énfasis en el trato digno, además de impulsar la elaboración de protocolos de actuación en asuntos en que intervengan personas mayores, con base en un enfoque diferenciado y de género.

Séptima. Impulsar el fortalecimiento y profesionalización de la vigilancia y supervisión de los centros de asistencia social y albergues públicos y privados, para garantizar la integridad, dignidad y seguridad de las y los usuarios; promover la realización de diagnósticos sobre la operación de los centros de asistencia social en cada entidad federativa y la elaboración de protocolos para prevenir las violaciones a los derechos humanos de las y los residentes, así como considerar que el Censo de Alojamientos de Asistencia Social constituya información de interés nacional.

Octava. Implementar, conforme al ámbito de sus atribuciones, las medidas que permitan optimizar los sistemas de recopilación de información sobre las características de las personas mayores a quienes proporcionan atención a efecto de contar con elementos para identificar las causas que originan las condiciones de vulnerabilidad durante la vejez, y facilitar la toma de decisiones para prevenirlas.

Novena. Impulsar acciones de promoción de los derechos de las personas mayores a nivel nacional, y de concientización sobre la importancia de la preparación para la vejez dirigidas a las poblaciones de jóvenes, así como diseñar estrategias para sensibilizar a las familias sobre el cumplimiento de sus obligaciones legales, al tiempo que se fortalecen sus capacidades para ello.

Décima. Realizar todas las acciones necesarias para establecer mecanismos amigables, accesibles y diferenciados para que las personas mayores puedan exigir el cumplimiento y restitución de sus derechos. El compromiso indeclinable será siempre velar por el reconocimiento y realización efectiva de los derechos las personas mayores.

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