Brenda Hernández Zavaleta
María Esther Martínez López

I. El impacto de la colaboración entre la sociedad civil y los organismos públicos de derechos humanos

La relación de los organismos públicos de derechos humanos (OPDH) con la sociedad civil (SC) debe centrarse en la búsqueda de la realización efectiva de los derechos humanos. De ahí la importancia de construir relaciones basadas en la cooperación y la coordinación mutua con el objetivo primordial de promover, proteger y garantizar los derechos humanos, en virtud de que “las funciones de las INDH^[1] y de la sociedad civil son complementarias, aunque diferentes, y el establecimiento de una sólida cultura de derechos humanos en cualquier país necesitará que ambas funcionen y que lo hagan de manera eficaz”.^[2]

Al respecto, cabe recordar que el proceso de institucionalización de los derechos humanos fue impulsado por “movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil”^[3] entre otros actores sociales, en aras de contribuir a la apertura democrática en el país y el reconocimiento de los derechos humanos. Para Emilio Álvarez Icaza Longoria “en México ha existido una lucha constante por los derechos humanos, que ha sido impulsada por diversos grupos sociales con la finalidad de que el Estado los reconozca y garantice”^[4]. Justamente es “la década de los ochenta donde se sientan las bases conceptuales, sociales y políticas de lo que sería un vigoroso movimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) de derechos humanos durante los años noventa”.^[5]

II. La importancia de la colaboración de la Sociedad Civil y los Organismos Públicos de Derechos Humanos

Las actividades en conjunto entre la SC y los OPDH se desarrollan en el marco de las funciones de promoción y protección de los derechos humanos. De ahí que en materia de promoción comprendan las actividades de divulgación, educación y capacitación en derechos humanos. Por cuanto toca a la función de protección, especialmente las OSC[6] se dedican a las actividades de defensa de los derechos, a la documentación de casos de violaciones a los derechos humanos y a la realización de informes sobre la situación de los derechos humanos, por mencionar algunas, puesto que “la sociedad civil, especialmente las ONG, funcionan a partir de niveles básicos de la sociedad y, por tanto, disponen de información a nivel local que tal vez no le sea tan fácil conseguir a un INDH”.^[7] Dicha “información es necesaria para que la institución pueda elaborar iniciativas eficaces para hacer frente a los problemas”.^[8]

Como se logra apreciar, la relación efectiva de la SC y los OPDH es fundamental para el buen funcionamiento de los organismos públicos, en diversos frentes. “Así pues, la cooperación y la coordinación son necesarias para conseguir que los limitados recursos se utilicen de la manera más eficaz, incluso evitando la duplicación de esfuerzos”.^[9]

Actualmente la SC y muy especialmente las OSC construyen redes[10] y coaliciones internacionales de derechos humanos; trabajan mano a mano con organismos y mecanismos internacionales, así como con los OPDH. De tal suerte que las OSC cumplen un rol importante en los procesos de transformación social, adquiriendo mayor notoriedad y peso en momentos históricos donde se exigen cambios profundos en las instituciones, no obstante el riesgo latente que corren por denunciar graves violaciones a los derechos humanos.

1. Integrantes de la Sociedad Civil

Los Principios de París[11] reconocen el trabajo que la sociedad civil realiza en lo individual y colectivo en favor de los derechos humanos, en los ámbitos locales, nacionales, regionales e internacionales.

La Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) distingue que “es la actividad desarrollada por la persona”[12] en favor de la promoción y defensa de los derechos humanos la que ayuda a identificar a un defensor o defensora de derechos humanos, sin que por ello sea necesario pertenecer a una organización civil.”^[13]

En consonancia con OACNUDH, los Principios de París realizan una clasificación de los integrantes de la sociedad civil, la cual resulta muy ilustrativa para identificarlos, tener un primer acercamiento a su trabajo y entender la importancia de que sean reconocidos y protegidos.

 

Sociedad Civil

 

 Ø     Las organizaciones de derechos humanos (ONG[14], asociaciones, grupos de víctimas);

Ø     Las organizaciones cuya misión se basa en cuestiones afines;

Ø     Las coaliciones y las redes (derechos de la mujer, derechos del niño, etc.);

Ø     Las coaliciones de personas con discapacidades y las organizaciones que les representan;

Ø     Los grupos comunitarios (pueblos indígenas, minorías);

Ø     Los grupos de carácter religioso (iglesias, grupos religiosos);

Ø     Los sindicatos (tanto los grupos sindicalistas como las asociaciones profesionales tales como las asociaciones de periodistas, los colegios de abogados, las asociaciones de jueces, los sindicatos de estudiantes);

Ø     Los movimientos de carácter social (movimientos por la paz, movimientos estudiantiles, movimientos por la democracia);

Ø     Los profesionales que contribuyan directamente al disfrute de los derechos humanos (trabajadores humanitarios, abogados, médicos y personal sanitario);

Ø     Los parientes de las víctimas, y

Ø     Las instituciones públicas o casi públicas que realizan actividades para fomentar los derechos humanos (escuelas, universidades, instituciones de investigación, etc).

Elaboración propia con información tomada de Naciones Unidas. Documento citado en la cita 2, pp. 27 y 28.

 

2. La sociedad civil. Pluralismo y diversidad

La sociedad civil debe reunir como características la pluralidad y la diversidad. Debe ser el reflejo de todas las voces al interior y al exterior. Por ello, los Principios de París “exigen a las INDH que se garantice el pluralismo y la diversidad. El pluralismo no se refiere sólo a la composición interna, sino también a la forma en que se realizan la programación y la proyección exterior”,^[15] y van más allá al enfatizar que se “exige a las INDH que mantengan vínculos con la sociedad civil”.^[16] En la misma sintonía, la Declaración y el Programa de Viena instan a los gobiernos a “incrementar la participación popular y fortalecer la sociedad civil”[17].

El pluralismo puede alcanzarse “mediante la composición o mediante la cooperación efectiva”.^[18] En ese tenor la cooperación efectiva de la sociedad civil con los OPDH se advierte cuando participan en la elaboración, aplicación y vigilancia de la agenda pública de derechos humanos. Por eso, “la cooperación y la coordinación son requisitos”^[19] indispensables para que la sociedad civil pueda incidir en la labor de los OPDH.

3. Principios y condiciones para una relación efectiva

La relación entre los OPDH y la SC se rige por una serie de principios fundamentales: “participación, no discriminación, dignidad, transparencia y rendición de cuentas”.^[20] Estos principios dirigen la vida democrática y “permiten a las personas movilizarse para lograr cambios positivos”.^[21] En esa lógica, los principios rigen en términos amplios para la expansión de los derechos humanos y la protección de la dignidad humana.

Para que la sociedad civil trabaje en condiciones adecuadas requiere de un espacio idóneo que sea garantizado por “un entorno político y público propicio”^[22] que no obstaculice la construcción de ciudadanía; “un marco normativo propicio”^[23] que dé seguridad jurídica y contemple mecanismos de protección adecuados; “libre circulación de la información”^[24] con el propósito de buscar, recibir y difundir información; “apoyo a largo plazo y recursos”^[25] para la expansión de los derechos humanos, y “espacios colectivos para el diálogo y la colaboración”^[26] con los sujetos sociales, agentes políticos y los organismos públicos en términos de respeto, inclusión y cooperación mutua.

III. La protección internacional de la sociedad civil en su relación con los organismos públicos de derechos humanos

Como es bien sabido, la recomendación número 7 de los Principios de París está dirigida especialmente a las instituciones nacionales de derechos humanos —dentro de las cuales se contempla a los OPDH— y las organizaciones no gubernamentales, con el fin de proponer su colaboración para expandir la cultura de los derechos humanos. Así, los OPDH tienen el deber de:

Establecer relaciones con organizaciones no gubernamentales que se ocupen de la promoción y protección de los derechos humanos, el desarrollo económico y social, la lucha contra el racismo, la protección de los grupos especialmente vulnerables (en particular, niños, trabajadores migratorios, refugiados, incapacitados físicos y mentales) o de otras esferas especializadas, habida cuenta de la importancia fundamental de la labor de esas organizaciones para ampliar la acción de las instituciones nacionales.

A propósito, la Asamblea General de la ONU se ha pronunciado regularmente sobre el tema y “reconoce que la sociedad civil, en colaboración con las instituciones nacionales, puede desempeñar un papel importante y constructivo para promover y proteger mejor los derechos humanos”.^[27] Sobre todo porque “además prestan servicios a las poblaciones vulnerables y en situación de riesgo en múltiples frentes”.^[28] Por ello, recuerda a las instituciones “la importancia del mejoramiento de sus relaciones con los ciudadanos y en el fortalecimiento de la prestación de los servicios públicos”.^[29]

El sistema universal y el sistema interamericano de derechos humanos se refuerzan y contribuyen a fortalecer las actividades comunes entre los OPDH y la SC. Por esa razón el conjunto de derechos humanos vinculados con la labor de la SC engloba a la libertad de expresión, el derecho a la información, la participación ciudadana, el derecho de reunión pacífica y el derecho de asociación que son protegidos en diversos instrumentos y tratados internacionales, tales como la Carta Democrática Interamericana, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Al respecto, el Comité de Derechos Humanos ha manifestado en la observación general número 25 que “los ciudadanos también participan en la dirección de los asuntos públicos ejerciendo influencia mediante el debate y el diálogo públicos con sus representantes y gracias a su capacidad para organizarse. Esta participación se respalda garantizando la libertad de expresión, reunión y asociación^[30]”, para la ejecución de diversas acciones de la sociedad civil encaminadas al ejercicio de los derechos humanos.

Por otra parte, en el seno de la ONU emerge la Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos adoptada el 9 de diciembre de 1998 para reconocer “la valiosa labor que llevan a cabo los individuos, los grupos y las instituciones al contribuir a la eliminación efectiva de todas las violaciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos y los individuos, incluso en relación con violaciones masivas, flagrantes o sistemáticas”.^[31]

En tanto que, en el sistema interamericano, la Asamblea General de la OEA aprobó el 7 de junio de 1999 la resolución sobre Defensores de los derechos humanos en las Américas, apoyo a las tareas que desarrollan las personas, grupos y organizaciones de la sociedad civil para la promoción y protección de los derechos humanos en las Américas, con el fin de reconocer la contribución de la sociedad civil en la gobernabilidad democrática. De igual manera destaca que “las defensoras y defensores de los derechos humanos contribuyen decididamente al fortalecimiento de las instituciones democráticas y al perfeccionamiento de los sistemas nacionales de derechos humanos”[32], de tal suerte que sin este elemento la democracia perdería.

En ese sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) afirma en el Segundo Informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas la importancia del papel de las instituciones nacionales de derechos humanos para la implementación del sistema interamericano en la esfera nacional, y remarca “que su participación en el ámbito de asesoría, acompañamiento a las víctimas y emisión de recomendaciones, es crucial para instar al Estado a cumplir con sus obligaciones contenidas en los instrumentos internacionales de derechos humanos.”^[33]

A todas luces los instrumentos citados reflejan la preocupación de la comunidad internacional por regular las actividades que realizan tanto la sociedad civil como los organismos públicos de derechos humanos dada su trascendencia en una democracia.

IV. Análisis de la regulación de las atribuciones de los titulares del OPDH y de la participación de la SC

Una de las aspiraciones de la sociedad civil es alcanzar el cumplimiento eficaz de los Principios de París, que implica contar con organismos públicos fuertes y decididos a responder a la sociedad. Las leyes fundacionales de estos organismos establecen las atribuciones de los titulares y las formas de participación de la sociedad civil en la labor de promoción y defensa de los derechos humanos.

Enseguida, a partir de las leyes fundacionales se analizan las atribuciones y formas de participación de la SC para conocer el nivel relacional entre los OPDH y la SC. El parámetro de análisis contempla los siguientes rubros:

• Establecer mecanismos de coordinación con la sociedad civil;
• Mantener comunicación directa con las OSC;
• Celebrar convenios de colaboración con OSC para la difusión de los derechos humanos;
• Promover y fortalecer las relaciones con las OSC;
• Estimular dentro de los objetivos de las OSC la promoción y difusión de los derechos humanos;
• Intercambiar con las OSC puntos de vistas sobre los objetivos de los organismos;
• Regular la participación de la SC como parte de la naturaleza del organismo;
• El derecho de las OSC a participar en el diagnóstico de la situación de los derechos humanos;
• La participación de la sociedad civil en la promoción de la cultura del respeto de los derechos humanos, y
• Formar Comités Municipales para la promoción, divulgación, estudio y protección de los derechos humanos y la presentación quejas en representación de las probables víctimas.

Los resultados arrojaron asimetrías en las leyes fundacionales y en su caso en los reglamentos por cuanto hace a la regulación de las atribuciones de los titulares y de las formas de participación.

Así, del análisis legal resulta que el OPDH de San Luis Potosí es el que tiene el mayor número de atribuciones del titular y de formas de participación. Entre las primeras, su ley fundacional, incluye las siguientes: establecer mecanismos de coordinación entre el OPDH, las dependencias de gobierno y la SC para el cumplimiento de las políticas públicas; mantener comunicación directa con las OSC; celebrar convenios de colaboración con la SC para la difusión de los derechos humanos; promover y fortalecer las relaciones con las OSC. En cuanto a las formas de participación, la ley fundacional reconoce la participación de la ciudadanía como parte de la naturaleza del organismo, y el derecho de las OSC a participar en el diagnóstico de la situación de los derechos humanos y en la promoción de la cultura del respeto de los derechos humanos.

Le sigue, en mayor número de atribuciones del titular y de formas de participación, el OPDH de Coahuila con atribuciones sobre la celebración de convenios de colaboración con la SC para la difusión de los derechos humanos; la promoción y fortalecimiento de las relaciones con las OSC, y la estimulación dentro de los objetivos de las OSC de la promoción y difusión de los derechos humanos. En cuanto a la participación, la ley fundacional establece la formación de Comités Municipales^[34] para la promoción, divulgación, estudio y protección de los derechos humanos y la presentación de quejas en representación de las probables víctimas.

Enseguida se encuentra el titular del OPDH de Puebla con las atribuciones de mantener comunicación directa con las OSC; promover y fortalecer las relaciones con las OSC, e intercambiar con éstas puntos de vistas sobre los objetivos del organismo, así como respetar el derecho de las OSC a participar en el diagnóstico de la situación de los derechos humanos y a presentar quejas en representación de las probables víctimas.

Por otra parte, la atribución más regulada en 11 (33%) de las 33 leyes fundacionales es la referente a promover y fortalecer las relaciones con las OSC, la cual encontramos en las leyes fundacionales de los organismos públicos de Chiapas, Coahuila, Colima, Guerrero, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Veracruz^[35], Yucatán^[36] y la CNDH.^[37]

La segunda atribución más regulada en 10 (30%) de las 33 leyes fundacionales de los OPDH es la relativa a la celebración de convenios de colaboración con las OSC para la difusión de los derechos humanos. Dicha atribución la encontramos en las leyes fundacionales de los OPDH de los estados de Chiapas, Coahuila, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Tlaxcala, San Luis Potosí y Tabasco. En el caso de la de Zacatecas, el artículo 25 regula la celebración de convenios o acuerdos con organizaciones sociales y particulares interesados en la defensa y lucha de los derechos humanos para que puedan actuar en forma honoraria como receptores de quejas y denuncias.

En relación con la participación de la SC y/o las OSC, del análisis legal resulta que la presentación de quejas en representación de las personas que resienten una violación a sus derechos humanos es la atribución más regulada. La encontramos en 26 (79%) de las 33 leyes fundacionales, entre las que están las de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Durango, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas y Tlaxcala, Veracruz^[38] y Yucatán.^[39]

En contraste, se observa que 2 (6%) de las 33 leyes fundacionales establecen la colaboración de la sociedad civil en el diagnóstico de la situación de los derechos humanos, siendo estás las de Puebla^[40] y de San Luis Potosí. Por otra parte, 3 (9%) de las 33 leyes fundacionales regulan el tema de la promoción de la cultura del respeto de los derechos humanos, siendo los casos de Aguascalientes, Guanajuato y San Luis Potosí.

La información detallada puede consultarse en el cuadro 1.

Del análisis de las leyes fundacionales de los OPDH resultan niveles asimétricos de acercamiento en perjuicio de la sociedad, derivados de que la mayoría de las formas de relación están sujetas al marco de atribuciones de los presidentes de los organismos, lo que orilla a exigir su cabal cumplimiento. Se observa como buenos ejemplos a seguir la participación de la SC en los procesos de diagnóstico de la situación de los derechos humanos y la promoción de la cultura de derechos humanos, atribuciones que deberían ser establecidas en las leyes fundacionales de todos los OPDH, lo mismo que otras atribuciones como el fortalecimiento de las relaciones, el establecimiento de mecanismos de colaboración y la firma de convenios. Para que esto sea posible se requiere de creatividad, compromiso y cumplimiento de los Principios de París que son obligatorios para los OPDH.

V. Consideraciones finales

La relación de los organismos públicos con la sociedad civil es relevante para generar estrategias que sirvan a la expansión de los derechos humanos en todo el país, ya que la sociedad civil puede llegar hasta poblaciones de difícil acceso donde no tienen presencia los OPDH. Por consiguiente, éstos son los aliados perfectos que pueden dar continuidad a las funciones de promover y proteger los derechos humanos.

Si bien las leyes fundacionales y en su caso algunos reglamentos regulan las formas de colaboración entre la SC y los organismos públicos, esta reglamentación resulta asimétrica, lo que implica obstáculos para el desarrollo de su relación. Un camino para el fortalecimiento de la relación es la firma de convenios de colaboración que refrenden el compromiso institucional con la SC en aras de contribuir al mejoramiento de su desempeño.