Políticas sociales con perspectiva
de derechos humanos.
Instrumentos para su diseño
y seguimiento*

Laura Elisa Pérez Gómez 

Resumen

El diseño, implementación y evaluación de políticas sociales basados en una perspectiva integral de derechos humanos puede constituir una oportunidad estratégica para consolidar procesos de desarrollo con equidad y avanzar hacia sociedades más justas en las Américas, en línea con los objetivos de la Agenda 2030. Los reincidentes desafíos que enfatizan la enorme desigualdad y falta de efectividad de los derechos humanos, imperantes en la región, sobre todo para las personas que viven en pobreza —valorada como fenómeno multidimensional—, reafirman la necesidad de contar con instrumentos que, partiendo de evidencias sistemáticas y objetivas, permitan desmenuzar la evaluación de políticas o programas públicos contando con elementos suficientes para lograr su reformulación, considerando simultáneamente todos los principios y estándares de derechos humanos aplicables. El mecanismo de monitoreo para el Protocolo de San Salvador posee un instrumento basado en más de 700 indicadores, que además es coherente con otros instrumentos de evaluación regionales y globales, cuya aplicación permite a los Estados parte de este Protocolo contar con un seguimiento efectivo de las políticas públicas destinadas al cumplimiento de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, que también propicia su exigibilidad.

Derechos humanos, eje para la reducción de la pobreza y la desigualdad

La región de las Américas, la más desigual del mundo, enfrenta importantes desafíos de carácter político, económico y social. De acuerdo con los últimos resultados presentados por la CEPAL[1], la pobreza y la pobreza extrema registran aumentos a partir del 2015 alcanzando al 30% de la población, además de que diversos indicadores de cobertura y desempeño sobre derechos laborales y sociales muestran importantes brechas en grupos de población discriminados o excluidos[2], al tiempo que el gasto social de los gobiernos ha representado en promedio (2014) menos del 11% del PIB, lo que constituye menos de un tercio de la media observada en los países de la OCDE (34%)[3].

            La  iniciativa Superando la pobreza multidimensional y cerrando las brechas de inequidad social de la IV Reunión de Ministros y Altas Autoridades de Desarrollo Social de América Latina (IV REMDES) hace posible el avance hacia la definición de una agenda interamericana de desarrollo social que debe construir y mejorar políticas públicas que intervengan sobre las desigualdades estructurales de la región y los desafíos derivados de la indispensable transición a economías ambientalmente sostenibles, con una perspectiva de derechos sensible a las diferencias, en el marco de la Agenda 2030. El sustento en derechos humanos para las políticas sociales debe fundamentarse en los preceptos establecidos en tratados centrales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Protocolo de San Salvador, sumando los estándares doctrinarios y recomendaciones, que hacen de las normas internacionales de derechos humanos instrumentos vivos acordes con el signo de los tiempos.

            Por su parte, la Agenda 2030 para los objetivos de desarrollo sostenible también posee una clara base normativa en derechos humanos, los cuales se reconocen como el medio y fin del desarrollo. De acuerdo con la CEPAL: “Una concepción articulada de las dimensiones de la Agenda 2030 permitirá avanzar conjuntamente hacia la superación de la huella social del actual modelo de desarrollo, que se expresa en la persistencia de la pobreza, altos niveles de desigualdad y de concentración de los ingresos y la riqueza, profundos déficits de trabajo decente y otras carencias, brechas estructurales y violaciones de derechos que caracterizan a las sociedades y se derivan del actual modelo de desarrollo”[4].

            En este orden de ideas, la pobreza se concibe como causa y consecuencia de violaciones a los derechos humanos, por lo que su medición implica el involucramiento de múltiples dimensiones para valorar el nivel de cumplimiento de derechos económico-sociales y libertades fundamentales para cada persona. Partiendo de esta conceptualización resulta evidente que las “dimensiones” que se elija medir serán variables condicionantes del diseño de políticas que se propongan para enfrentar la pobreza.

            Me permito recordar que el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, después de más de una década de trabajos participativos, publicó en 2012 los Principios rectores sobre la extrema pobreza y los derechos humanos, los cuales “se basan en la premisa de que erradicar la extrema pobreza es no solo un deber moral, sino también una obligación jurídica en el marco de la normativa internacional de derechos humanos vigente”[5]. Estos “principios básicos” consideran: (i) universalidad, indivisibilidad e interdependencia de derechos; (ii) condiciones de igualdad de todos los derechos para las personas que viven en pobreza; (iii) igualdad entre hombres y mujeres; (iv) derechos de niñas, niños y adolescentes; (v) capacidad de actuación y autonomía de las personas que viven en la extrema pobreza; (vi) participación efectiva; (vii) transparencia, acceso a la información y (viii) rendición de cuentas.

            Reconociendo que la erradicación de la pobreza precisa de un marco completo y coherente que abarque todos los ámbitos de la política pública y la acción política, los principios recomiendan también “requisitos de aplicación” que parten desde el establecimiento de una estrategia nacional integral para reducir la pobreza y la exclusión, otorgar prioridad a las personas que viven en la extrema pobreza, garantizar coherencia de políticas, así como cumplir con normas para asegurar disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad, asequibilidad y buena calidad en los bienes y servicios que se establezcan para cumplir con los derechos sociales.

            Complementariamente, aunque los principios proponen un conjunto de derechos de especial protección[6], es necesario insistir en la importancia de incorporar en las estrategias de combate a la pobreza al conjunto amplio de los derechos económicos, sociales y culturales, además de tomar en cuenta su interdependencia e indivisibilidad con los derechos civiles y políticos.

Políticas sociales con perspectiva de derechos humanos

El enfoque basado en derechos coloca a la dignidad humana en el centro del desarrollo de las políticas públicas y de la acción del Estado; constituye una perspectiva para estructurar la conceptualización de las políticas públicas, en relación con sus objetivos, contenidos, procesos de gestión, institucionalidad pública e inclusión de las personas. Bajo este enfoque deben identificarse estrategias que fortalezcan una cultura fundada en derechos en la cual, por un lado, los actores estatales son conscientes y cuentan con las facultades para cumplir con las responsabilidades que les competen para garantizar los derechos, en tanto que, por otro lado, las personas, contando con las capacidades y herramientas necesarias, se reconocen como sujetos de derechos y se empoderan para exigirlos.

            Así, las políticas sociales basadas en el enfoque de derechos humanos pueden constituir una oportunidad estratégica para consolidar procesos de desarrollo con equidad y avanzar hacia sociedades más justas en las Américas. Este enfoque precisa modificar los marcos conceptuales de la acción pública, abrir la discusión sobre sus diseños institucionales y modificar prácticas de gestión dirigidas a garantizar el acceso igualitario a todos los derechos a partir de la asunción plena de responsabilidades de los actores institucionales, así como de la generación de condiciones para ampliar la participación social, la producción y acceso a la información, y los mecanismos de exigibilidad y justiciabilidad.

            Es necesario hacer hincapié en que un enfoque de derechos para las políticas públicas requiere incorporar el conjunto completo de principios y estándares de derechos humanos, los cuales deben constituir pautas y reglas orientadoras para precisar contenidos y alcances de políticas y programas. El enfoque parte del cumplimiento de las obligaciones generales relativas a la promoción, respeto, protección y garantía de todos los derechos, cuya ejecución en políticas debe darse considerando los preceptos universales de derechos humanos sobre igualdad sustantiva y no discriminación, inclusión social y participación efectiva, rendición de cuentas y acceso a la justicia; así como principios de actuación y normas para el ejercicio efectivo de los derechos que aseguren su disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y calidad. Así, el “corazón” del ciclo de políticas contiene principios transversales, principios de actuación y normas para el ejercicio de los derechos que deben cumplirse simultáneamente y en su totalidad.

El Protocolo de San Salvador y su mecanismo de seguimiento

El Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, como instrumento central de protección de los DESCA en las Américas, proporciona un marco de vanguardia para el seguimiento de la progresividad en la garantía de los derechos sociales en la región. Cuenta con un mecanismo de monitoreo (operativo desde 2014) que, basado en una metodología de indicadores de derechos humanos, permite valorar el desempeño de las políticas públicas, establecidas en cada país signatario, para los derechos a la seguridad social, la salud, la educación, la alimentación adecuada, el medio ambiente sano, derechos laborales y derechos culturales, considerando además la identificación de brechas e inequidades para grupos de población en situación de discriminación y exclusión, bajo enfoques interseccionales de vanguardia. Al cierre de 2018, el “Grupo de Trabajo para el análisis de los informes nacionales previstos en el Protocolo de San Salvador” había recibido 21 informes provenientes del 75% de los países signatarios, mostrando un alto compromiso de los Estados parte con los DESCA y con el nuevo instrumento de seguimiento[7].

            El modelo de evaluación de los derechos humanos, con metodologías concurrentes desarrolladas por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ANUDH) y la Organización de los Estados Americanos (OEA)[8] tiene el propósito de medir el alcance de las acciones que los Estados realizan para cumplir sus obligaciones; para ello utiliza matrices con indicadores diseñados para valorar los mandatos, principios y el contenido normativo de cada derecho, que se encuentran formulados en el corpus juris del derecho internacional de los derechos humanos. Además, los indicadores han sido precisados en términos técnicos en un marco de coherencia para la medición —nacional, regional y global—, retomando formulaciones establecidas por diversas agencias de Naciones Unidas, así como de los ODS[9].

            Los elementos constitutivos de los indicadores, se definen a partir de los estándares comprendidos en la normativa internacional, los derechos se desglosan primero, mediante la precisión de las obligaciones referidas a su respeto, protección y garantía de cada derecho, las cuales se deben reflejar en medidas estructurales, de proceso y de resultados; enseguida se revisa la inclusión de las normas para su ejercicio y se incorporan los principios transversales y de actuación de los derechos humanos. Cabe destacar que la metodología de la OEA instituyó la innovación de ordenar los indicadores en el formato matricial, de acuerdo a categorías y principios centrales para la valoración de las políticas públicas con enfoque de derechos, que enfatiza la necesidad de articulación y coordinación de procesos del Estado en su conjunto.

            Este conjunto de 714 indicadores del Protocolo proporciona evidencia empírica objetiva para evaluar y eventualmente rediseñar políticas sociales considerando no únicamente resultados sintéticos finales, sino elementos cualitativos y cuantitativos sobre la forma en que cada derecho se encuentra incorporado en el sistema legal, en el aparato institucional y en las políticas públicas; la disponibilidad efectiva del Estado para el gasto público social y sus compromisos presupuestarios; los aspectos instrumentales y de disponibilidad de recursos al interior del aparato estatal para la atención de los derechos.

            Asimismo, en términos de principios transversales, se identifican brechas de desigualdad así como las políticas que aseguraren la protección igualitaria y no discriminatoria de los derechos; el nivel de accesibilidad a información, transparencia y rendición de cuentas; los mecanismos para la participación efectiva en la definición e implementación de las políticas públicas; y también se evalúan los recursos para el apropiado acceso a los derechos, que incluye el examen sobre la posibilidad de acceso a mecanismos efectivos de exigibilidad, reclamo y protección.

            Con esta masa crítica de información, constituida por más de 700 indicadores, cualitativos y cuantitativos, que se actualizará cuando menos cada tres años y estará disponible también para vigilancia ciudadana, el sistema de indicadores de derechos humanos que se deriva del Protocolo se erige como un instrumento de gran potencial en la región, no únicamente para monitorear el cumplimiento de los compromisos de los Estados parte, sino como un factor articulador para el diseño y evaluación de políticas públicas basadas en evidencia, en su contribución conceptual para la medición multidimensional de la pobreza, así como para el seguimiento de la Agenda 2030 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. El Grupo de Trabajo del Protocolo de San Salvador refrenda su compromiso de asistencia técnica para los países de la Región Interamericana, en el uso y aprovechamiento de esta herramienta de evaluación de derechos.

            El GT destaca que este proceso de monitoreo y seguimiento que se activa a partir de la presentación de los informes nacionales para el Protocolo de San Salvador, apoya el empoderamiento de las personas para exigir sus derechos, además de facultar a la ciudadanía para ejercer control social al promoverse la definición participativa de acciones y metas para su cumplimiento. El uso y difusión de indicadores como mecanismo de exigibilidad de derechos humanos tiene un valor central para fundamentar una nueva cultura de igualdad, justicia, participación y desarrollo sostenible. Ω

[*] Ponencia presentada por Laura Elisa Pérez Gómez, investigadora del PUDH-UNAM y experta Independiente del Grupo de Trabajo del Protocolo de San Salvador, en la “Cuarta reunión de Ministros y Altas Autoridades de Desarrollo Social. Superando la pobreza multidimensional y cerrando las brechas de inequidad social: hacia una Agenda Interamericana de Desarrollo Social”, celebrada en la Ciudad de Guatemala, Guatemala, los días 28 y 29 de marzo de 2019.

[1] CEPAL, 2019. Panorama social de América Latina, 2018. LC/PUB.2019/3-P.

[2] Tal es el caso de la cobertura de seguridad social por quintil de ingresos, la tasa de conclusión de la educación terciaria, el incremento de la cantidad de jóvenes que no estudian ni están ocupados en el mercado laboral, así como la doble exclusión social y laboral que aqueja a poblaciones discriminadas.

[3] CEPAL, 2017. Brechas, ejes y desafíos en el vínculo entre lo social y lo productivo. LC/CDS.2/3/.

[4] CEPAL, 2018. Hacia una agenda regional de desarrollo social inclusivo.

[5] Naciones Unidas, 2012. Proyecto final de los Principios Rectores sobre la extrema pobreza y los derechos humanos, presentado por la Relatora Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos. A/HRC/21/39.

[6] Dentro de los derechos económicos, sociales y culturales los principios destacan: Nivel de vida adecuado; Alimentación y nutrición adecuadas; Agua y saneamiento; Vivienda adecuada, seguridad de la tenencia y prohibición del desalojo forzoso; Salud física y mental; Trabajo y derechos en el trabajo; Seguridad social; Educación; así como Participar en la vida cultural y a gozar de los beneficios del progreso científico y de sus aplicaciones. Además, en el ámbito de los derechos civiles y políticos se marcan como aspectos de especial protección a: Vida e integridad física; Libertad y seguridad personal; Protección de la vida privada; Reconocimiento de la personalidad jurídica; así como Igualdad de protección ante la ley e igualdad en el acceso a la justicia.

[7] Ver: http://www.oas.org/es/sadye/inclusion-social/protocolo-ssv/

[8] GTPSS. 2015. Indicadores de progreso para la medición de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador. OEA/Ser.D/XXVI.11. Disponible en: http://www.oas.org/es/sadye/inclusion-social/protocolo-ssv/indicadores.as

[9] GTPSS. 2018. Guía para la elaboración y presentación de indicadores de progreso para el Protocolo de San Salvador. OEA/Ser.D/XXVI.23. Disponible en:

http://www.oas.org/es/sadye/inclusion-social/protocolo-ssv/docs/MANUAL_INDICADORES.pdf