V. LOS INFORMES ANUALES Y ESPECIALES

A. La Constitución española señala que el DP [Defensor del Pueblo español] debe rendir cuenta a las Cortes Generales. El artículo 32.1 de la LODP [Ley Orgánica del Defensor del Pueblo] precisa que esta obligación es de carácter anual, y la debe cumplir cuando las Cortes se encuentren reunidas durante el periodo ordinario de sesiones.

El artículo 33 (numerales 1 y 4) de la propia Ley Orgánica indica que ese Informe Anual contendrá el número y tipo de las quejas presentadas, de las rechazadas y sus causas, de las investigadas y su resultado, especificando las sugerencias y recomendaciones admitidas por las administraciones públicas. El DP expone un resumen del Informe ante los plenos de las dos cámaras, y los grupos parlamentarios intervienen para fijar sus posiciones respecto al Informe.

El Informe tiene carácter público y se edita, lo cual debe revestir singular importancia, porque se supone que el funcionario cuida no ser exhibido, ante el Parlamento y la opinión pública, como poco respetuoso de la Constitución, de la ley y de los derechos humanos. Al Informe incluso se le ha considerado como un “arma final” para que el DP cumpla con los objetivos que el orden jurídico le señala.^[1]

En el Informe podrá —yo diría, deberá— señalar a los funcionarios negligentes, incumplidos, o que obstaculicen su labor.^[2]

Con motivo del Informe Anual, el DP tiene tres comparecencias parlamentarias: ante la Comisión Mixta y ante las dos cámaras. El verdadero intercambio de información e impresiones ocurre en el primer órgano mencionado, en virtud de que las cámaras han de ser cuidadosas, en relación al Informe, para respetar la independencia del DP y no vulnerar su prestigio social; en consecuencia, no se pueden presentar propuestas de resolución. No obstante, los grupos parlamentarios, al “fijar su postura” y hacer preguntas al DP,^[3] tienen la oportunidad de manifestar su criterio sobre diversos aspectos de la administración pública contenidos en el Informe, y de la propia actuación del ombudsman.

Los informes anuales del DP son importantes, porque ellos muestran el grado de compromiso del gobierno con el cumplimiento del orden jurídico y el respeto a los derechos humanos. En realidad, además, es un examen general del estado que guarda la sociedad y de algunos de sus problemas cruciales.

Sin embargo, pareciera que cada año va disminuyendo el interés del Parlamento y de los medios de comunicación por esos informes. Al respecto, es sintomática la declaración de un legislador del grupo parlamentario catalán en el Senado quien, en 1995, dijo:

Como cada año, a medida que van transcurriendo las legislaturas, se pasa el trámite de escuchar al Defensor del Pueblo, y yo me atrevo a decir que sin pena ni gloria, en la Comisión Mixta primero y en el Congreso y Senado después y, sin embargo, al año siguiente oímos y, los que lo ojeamos, leemos en el Informe los mismos problemas de jurisdicción, de acción y de medios del Defensor del Pueblo.^[4]

Tal criterio es preocupante; el Informe anual debe ser uno de los instrumentos más valiosos con los que cuenta el ombudsman. Si el órgano legislativo no toma interés en el Informe, la institución se debilita; si los medios de comunicación casi lo ignoran, la importancia y, en consecuencia, la eficacia del ombudsman sufre gravemente: los funcionarios públicos se sentirán inclinados a ignorarlo.

B. En México, la Constitución, en su artículo 102, apartado B, ordena que el presidente de la CNDH presente un Informe Anual de actividades a los poderes de la Unión.

El periodo que debe abarcar el Informe es el mismo que el del español, aunque en México se expone ante los tres poderes federales, y no sólo ante el legislativo como sucede en España.

El artículo 52 de la LCNDH [Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos] precisa que el Informe se presenta en febrero sobre las actividades realizadas en el año inmediato anterior, que primero se comparece ante el pleno de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, después ante el presidente de la República y ante el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y que dicho Informe debe difundirse ampliamente para su cabal conocimiento por parte de la sociedad, principio de publicidad que es idéntico al español.

El artículo 53 de esa misma Ley ordena:

Los informes anuales del presidente de la Comisión Nacional deberán comprender una descripción del número y características de las quejas y denuncias que se hayan presentado, los efectos de la labor de conciliación; las investigaciones realizadas, las recomendaciones y los acuerdos de no responsabilidad que se hubiesen formulado; los resultados obtenidos, así como las estadísticas, los programas desarrollados y demás datos que se consideren convenientes. Asimismo, el informe podrá contener proposiciones dirigidas a las autoridades y servidores públicos competentes, tanto federales, como locales y municipales, para promover la expedición o modificación de disposiciones administrativas correspondientes, con el objeto de tutelar de manera más efectiva los derechos humanos de los gobernados y lograr una mayor eficiencia en la prestación de los servidores públicos.

El hecho de que el mencionado artículo 52 determine que el Informe Anual se presente en febrero, mes en el cual el Congreso de la Unión se encuentra en receso, automáticamente deriva esa competencia a la Comisión Permanente, tal y como lo expresa el propio artículo. Es indudable que tendría mayor efecto y resonancia si el Informe se diera a conocer ante el pleno de cada una de las cámaras del Congreso de la Unión, tal y como fue el propósito del poder reformador de la Constitución, porque si no, ésta diría expresamente que la competencia corresponde a la Comisión Permanente, como sucede con otros artículos constitucionales.

Además, el hecho de que posteriormente ese Informe se presente por separado ante los otros dos poderes federales, exhibe inconvenientes en virtud de que se convierten en ceremonias reiterativas y aburridas. El Informe ante el presidente de la República no despierta mayor interés en nadie, porque el contenido ya se conoce; en cambio, el presidente aprovecha la ocasión para hablar de la política de derechos humanos de su gobierno, y es esta intervención la que los medios de comunicación resaltan, porque no es más que un “refrito” de lo que se escuchó días antes en la Comisión Permanente.

La Suprema Corte de Justicia no ha mostrado, desde su creación, simpatía ni comprensión algunas a la CNDH. La presencia del presidente de la Comisión Nacional ante el pleno de ese alto tribunal sólo sirve para que los medios de comunicación transmitan la frialdad de la recepción al ombudsman, y el fastidio que a los ministros de la Corte les causa tener que escucharlo por mandato constitucional.

Por esas razones, la disposición española es mejor: el informe debe rendirse únicamente ante el Poder Legislativo.

También, en México –y es preocupante–, a los informes del presidente de la CNDH cada día se les presta menor atención por parte de los poderes políticos y de la opinión pública; no porque el respeto a los derechos humanos haya mejorado sensiblemente, sino porque el formato del Informe ante los tres poderes, su reiteración en tres ceremonias, hace que pierda interés.

Cuando la CNDH se creó, los informes se rendían cada semestre, y así se realizó en cuatro ocasiones. La reforma de 1992 los convirtió en anuales, lo cual fue acertado, debido a que el periodo semestral se contempló como transitorio y se debió al deseo de arraigar a la institución en la sociedad mexicana, lo cual se logró. Los informes constituían un gran acontecimiento y acaparaban la atención de la opinión pública. Cada Informe resultó ocasión propicia para que la sociedad reiterara su apoyo a la CNDH. Esos informes fueron uno de los cauces a través de los cuales esa Comisión Nacional se prestigió socialmente en poco tiempo, prestigio que constituyó su capital social.

Los informes anuales deben ser un instrumento útil de conocimiento y análisis de la sociedad mexicana y de su gobierno, y de cómo superar violaciones de los derechos humanos.

Desde luego que para preservar la autonomía y la independencia de la CNDH, ninguno de los poderes puede someter a votación el informe, censurarlo o rechazarlo, tal y como también acontece en España, aunque en los dos países se acostumbra hacerle preguntas al ombudsman durante su comparecencia ante los respectivos órganos legislativos.

La afirmación anterior la derivo de lo ordenado en el artículo 54 de la LCNDH. “Ninguna autoridad o servidor público dará instrucciones a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, con motivo de los informes a que se refiere el artículo 52 de esta Ley”.

Este artículo, he sostenido en ocasión anterior, junto con la disposición constitucional que es muy precisa, constituye uno de los pilares de la independencia y la autonomía de gestión de la CNDH.

C. Tanto en México como en España, el ombudsman puede presentar, además de los anuales, informes especiales o extraordinarios. El artículo 71 de la LCNDH faculta a la Comisión Nacional a rendir informes especiales cuando subsistan “actitudes u omisiones que impliquen conductas evasivas o de entorpecimiento” por parte de autoridades y funcionarios  públicos que deben intervenir o colaborar en las investigaciones del ombudsman.

El artículo 32.2 de la LODP indica que el DP puede presentar un informe extraordinario a las Cortes Generales, cuando la gravedad o urgencia de los hechos así lo ameriten.

En ambos países, esos informes son públicos y también deben ser impresos, y tanto en una como en la otra nación, múltiples informes especiales se han presentado. En España, éstos han versado, entre otros grandes temas, sobre la situación de los ancianos y la de las residencias de la tercera edad, los menores internos en centros especializados por decisión judicial; los problemas de la población gitana; la condición de los soldados que cumplen con el servicio militar; el régimen de internamiento de los enfermos mentales en centros especiales, previa resolución de la autoridad judicial; la protección de los derechos de los extranjeros; malos tratos causados por policías y agentes de la seguridad del Estado.^[5]

Muy importante fue el informe general que el DP presentó en 1987 sobre el funcionamiento del sistema penitenciario en España, mismo que condujo a una de las reformas más profundas sobre este aspecto en aquel país, en las últimas décadas. Sobre este tema, la CNDH también ha redactado informes especiales.

Este último informe español mencionado —también los mexicanos— se hizo público, después de múltiples visitas a los centros penitenciarios, las cuales eran imprevistas y se inspeccionaban todos sus servicios, así como el trato que recibían los reclusos.^[6]

En México, entre algunos de los más importantes informes especiales elaborados por la CNDH, se pueden mencionar los siguientes: sobre las violaciones de los derechos humanos de los trabajadores migratorios mexicanos en su tránsito hacia la frontera norte, al cruzarla y al internarse en la franja fronteriza sur norteamericana; la Memoria Mixe sobre la situación de los derechos humanos en esa zona; sobre el Programa Piloto de la Sierra Norte de Puebla; sobre el Programa de Agravios a Periodistas; sobre el Programa Penitenciario a un año de su creación; sobre el problema de las expulsiones en las comunidades indígenas de los Altos de Chiapas y los derechos humanos, y sobre las quejas en materia de desapariciones forzadas, ocurridas en la década de los setenta y principios de los ochenta.

Asimismo, la CNDH presentó anteproyectos de leyes al presidente de la República, los que éste hizo suyos y, posteriormente, con las modificaciones del caso, el Congreso de la Unión discutió, adicionó, alteró y aprobó. Entre algunos de los más importantes se pueden señalar: Ley para Prevenir y Sancionar la Tortura, reformas a códigos penales y de procedimientos penales para despenalizar conductas con sanción de prisión, debido a su escasa gravedad; claro deslinde de los delitos que se persiguen de oficio a los de querella necesaria; criterios que el juez debe seguir para imponer la pena de prisión; nuevas garantías para el otorgamiento de la libertad provisional; garantías constitucionales a los menores infractores.^[7] Carpizo, Jorge “Principales diferencias entre el ombudsman español y el mexicano”, en Los derechos humanos en la obra de Jorge Carpizo, México, Defensoría de los Derechos Universitarios – UNAM, 2015, pp.107-151. Versión electrónica disponible en: https://www.defensoria.unam.mx/publicaciones/DHCarpizo.pdf (última consulta: 25/07/21).

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