La Declaración General de Inconstitucionalidad de Normas Generales en el Juicio de Amparo Mexicano

Por Ismael Eslava Pérez*

A mi querido maestro
Don Héctor Fix Zamudio,
in memoriam.

SUMARIO: I. Consideraciones previas. II. El juicio de amparo contra normas generales y el principio de relatividad de las sentencias de amparo o “fórmula Otero”. III. Sistemas o modelos de justicia constitucional. 1. Sistema americano de revisión judicial de las leyes. 2.  El sistema europeo o austriaco. IV. La declaración general de inconstitucionalidad como garantía constitucional e instrumento de la justicia constitucional mexicana. 1. Contextualización y establecimiento. 2. La declaratoria general de inconstitucionalidad como garantía constitucional. 3. Reglas de funcionamiento, características y denuncia de incumplimiento. V. Crítica a la declaratoria general de inconstitucionalidad. VI. Conclusiones. VII. Bibliografía.

I. Consideraciones previas.

En los momentos que concluía el presente artículo, recibí una triste noticia que paralizó mi ser: el lamentable fallecimiento de mi querido maestro Don Héctor Fix Zamudio, quien se caracterizó por ser una persona íntegra en todos aspectos, con enorme calidad humana y extraordinario jurista; hombre formador de grandes juristas, comprometido con su Universidad (UNAM) y con su país, cuyas aportaciones innumerables a la ciencia jurídica cristalizaron en el fortalecimiento del derecho procesal constitucional y la protección y defensa de los derechos humanos. Gracias querido maestro por sus enseñanzas y por haberme permitido conocerlo y tratarlo. Sea esta contribución académica un sentido homenaje al maestro de maestros.

Sin duda alguna, el juicio de amparo mexicano como medio de control constitucional de normas generales, actos u omisiones de autoridad que afectan la esfera jurídica de las personas, ha representado un punto de referencia obligado para diversos países latinoamericanos[1] en el establecimiento de instituciones procesales similares, sin desconocer que su reconocimiento como instrumento de protección de los derechos humanos se consagró en instrumentos internacionales como la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo XVIII)[2]  y la Declaración Universal de los Derechos humanos (artículo 8).[3]

Sin embargo, hasta antes de las importantes reformas constitucionales en materia de derechos humanos y de amparo de junio de 2011, el juicio de amparo mexicano se encontraba rezagado, entre otros aspectos, en el concepto tradicional de autoridad responsable[4] -a pesar de los criterios del máximo órgano de interpretación constitucional-,[5] y en materia de impugnación de normas generales inconstitucionales, sin desconocer el enorme retraso que representa su complejidad y tecnicismo en su tramitación que lo mantiene alejado del ciudadano que requiere de tal instrumento de protección de los derechos humanos. Lo anterior en contraste con los avances que con posterioridad a la segunda posguerra experimentaron países de Europa Continental y de América Latina[6] en cuanto al establecimiento de tribunales constitucionales como órganos especializados de resolución de procesos o conflictos constitucionales[7] y la declaración general de inconstitucionalidad (en adelante DGI o declaratoria general de inconstitucionalidad) como ocurrió en Colombia, Venezuela, Panamá, El Salvador y Costa Rica,[8] frente a los efectos particulares de las sentencias de amparo a partir del establecimiento de la llamada “formula Otero”[9] en el artículo 25 del Acta de Reformas de 1847,[10] debiendo destacarse desde este momento la inexistencia de incompatibilidad alguna de dicho principio fundamental con la declaración general de inconstitucionalidad.[11]

Vale la pena destacar respecto de los tribunales o cortes constitucionales y su relación con la declaración general de inconstitucionalidad, dos de las principales atribuciones que tienen asignadas: la primera -donde ha tenido mayor aplicación- la resolución de conflictos sobre atribuciones y competencias de los diversos órganos de poder de un Estado y de autoridades federales o locales, que el tratadista italiano Mauro Cappelletti denomina jurisdicción constitucional orgánica,[12] y la segunda, la protección de los derechos humanos reconocidos en el derecho interno y en los tratados internacionales sobre la materia, que el citado jurista denomina jurisdicción constitucional de la libertad.[13] Lo anterior sin soslayar que con anterioridad a la creación de estos organismos especializados, diversos ordenamientos establecieron dicha declaración general con motivo de la aplicación de la acción popular de inconstitucionalidad establecida en los casos de las Constituciones de Colombia y Venezuela a fines del siglo XIX y con antelación a la vigencia de las Constituciones de Checoslovaquia y de Austria de 1920, situación que ha evolucionado de manera importante con el establecimiento de tribunales o cortes constitucionales.[14]

II. El juicio de amparo contra normas generales y el principio de relatividad de las sentencias de amparo o “fórmula Otero”.

La regulación del juicio de amparo en el que se plantea la inconstitucionalidad de normas generales presenta hoy en día una doble connotación. Una primera vía de impugnación denominada por el jurista Héctor Fix Zamudio[15] como acción de inconstitucionalidad a través de un proceso de dos instancias denominado amparo indirecto (Juzgado de Distrito y Suprema Corte de Justicia de la Nación  o Tribunal Colegiado de Circuito, en este último caso siempre que, mediante acuerdo general, se haya ordenado la remisión de asuntos de competencia originaria del máximo órgano de interpretación constitucional), en el cual figuran como contraparte del promovente las autoridades que intervienen en el proceso legislativo o en la formulación de la norma general, bien se trate de disposiciones federales o de carácter local.

La segunda vía para la impugnación de normas generales es la que el propio Fix Zamudio denominó recurso de inconstitucionalidad, a través del cual no se combate de manera inmediata una norma general, sino la legalidad de una resolución judicial basada en una norma inconstitucional en que se funda el juzgador para la emisión de la sentencia impugnada a través del juicio de amparo directo, ante el tribunal colegiado de circuito correspondiente.

En este sentido, a partir del establecimiento del juicio de amparo en el siglo XIX, uno de los principios fundamentales que ha persistido hasta nuestros días es el de relatividad de las sentencias de amparo conocido también -equivocadamente- como “formula Otero”, toda vez que el jurista Mariano Otero realmente concibió un sistema mixto de control constitucional de normas generales cuya inconstitucionalidad tenía efectos particulares o generales según realizará dicho control un órgano jurisdiccional o uno de carácter político, lo que se desprende de su  célebre “voto particular” del 5 de abril de 1847 a través del cual presentó un proyecto de Constitución distinto al de una Constitución centralista, sin desconocer que Otero estaba convencido de que la defensa de los derechos humanos debía corresponder a los órganos jurisdiccionales federales.

En efecto, de conformidad con los artículos 16 a 18 del citado documento el Congreso General (órgano político) tenía facultades para declarar nulas las leyes de los estados contrarias a la Constitución, en tanto que las legislaturas de los estados podían hacer lo propio respecto de las leyes del Congreso General, siendo el caso que, en ambos supuestos, lógicamente la declaratoria de inconstitucionalidad tenía efectos generales[16].  De igual forma, el artículo 19 del mismo documento refería la facultad de los Tribunales de la Federación (órgano jurisdiccional) de amparar a los habitantes del país en los derechos que les conceden la Constitución y las leyes constitucionales contra actos de los poderes constituidos federales o estatales, limitando sus efectos al caso particular y sin hacer declaración general respecto de la ley o acto que lo motivare.[17]

En consecuencia, Otero propuso dos controles constitucionales: uno “genérico, abstracto o respecto a leyes” y otro “concreto, particular o para individuos”,[18] sin embargo, tratándose del control judicial se estableció los efectos particulares de las sentencias de amparo que declararan la inconstitucionalidad de las disposiciones legislativas, situación que se reiteró en las constituciones de 1857 y 1917, y en la propia reforma constitucional de junio de 2011 que también introdujo como innovación la declaración general de inconstitucionalidad derivada del juicio de amparo, sin desconocer que tal declaración ya había sido introducida en el sistema procesal constitucional mexicano a través de las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad con motivo de las reformas constitucionales y legales de 1994 y 1995.[19]

En su célebre voto particular, Mariano Otero hace alusión a la adopción de la judicial review norteamericana, difundida a través de la clásica obra de Alexis de Tocqueville “La Democracia en América”,[20] sin desconocer que el principio de relatividad de las sentencias de amparo ya se contemplaba en el proyecto de Constitución yucateca de 1841 -ideado por Manuel Crescencio Rejón- toda vez que en la exposición de motivos del referido proyecto constitucional,[21] se señaló la intención de implantar la revisión judicial norteamericana y privilegiar el interés personal frente a la defensa del orden constitucional, sin que en la actualidad se justifique un control constitucional sustentado exclusivamente en el interés del afectado, más aun tratándose de normas generales.[22] En tal contexto se destacó que dicho principio fundamental era una forma de matizar el poder, agregando: “Tampoco se hace de [el Poder Judicial] un poder temible, lo cual sería si se le encargase de impugnar las leyes de un modo teórico y general; pues que entonces al erigirse en censor del Legislativo, entraría abiertamente en la escena política”. [23]

En contraposición a los efectos particulares de las sentencias de amparo, quienes propugnaron por la declaración general de inconstitucionalidad esgrimieron como argumentos lo lento e ineficaz de aquél, la violación del principio de supremacía constitucional al permitir la vigencia de normas declaradas inconstitucionales, la afectación de la regularidad del orden jurídico al subsistir normas generales irregulares que siguen vigentes, aplicables y formando parte del sistema jurídico, y la contravención del principio de igualdad de los gobernados ante la ley,[24] con lo cual se hace patente la diferencia sobre la supremacía constitucional en los ordenamientos de América y de Europa que dio lugar a los sistemas o modelos de justicia constitucional.

III. Sistemas o modelos de justicia constitucional.

Son dos los grandes modelos o sistemas de justicia constitucional en el derecho comparado: el calificado como americano de revisión judicial de constitucionalidad de las leyes y el europeo o austriaco que se caracteriza por una jurisdicción especializada en materia de constitucionalidad de las leyes, precisando que sus características no son estáticas, sino que son objeto de influencia reciproca.[25] 

1. Sistema americano de revisión judicial de las leyes.

La revisión judicial de constitucionalidad de las leyes fue establecida en la Constitución norteamericana de 1787 (con antecedentes en la legislación y jurisprudencia de las colonias inglesas en América),[26] y fue desarrollada ampliamente por la Corte Suprema Federal norteamericana, cuya evolución jurisprudencial inició con el famoso caso Marbury versus Madison de 1803, cuya sentencia fue redactada por el Presidente de dicha instancia judicial John Marshall.[27] Se caracteriza  por confiar a los tribunales ordinarios el conocimiento y resolución del control de constitucionalidad de las leyes, es decir, la atribución de todos los jueces para declarar en un caso específico la no aplicabilidad de las disposiciones de carácter secundario contrarias a la Constitución y cuyos efectos solo afectan a las partes que intervinieron en la controversia, situación que fue calificada por el tratadista J.A.C. Grant como una contribución de las Américas a la Ciencia Política.[28] 

Este sistema de revisión judicial norteamericano y su traslado a diversos ordenamientos jurídico-iberoamericanos, ha sido acompañado de la creación de nuevas figuras jurídicas que se apartan del modelo estadounidense, por lo cual la revisión judicial se aplica a través de diversos procedimientos. A guisa de ejemplo podemos mencionar el hábeas corpus, el proceso de amparo, la acción o recurso de inconstitucionalidad de las leyes, etcétera.[29]

Las características del control de constitucionalidad de las leyes en el sistema americano, en términos generales, son las siguientes: i), existencia de un control difuso distribuido entre los diversos tribunales judiciales ordinarios, lo que significa que el control de constitucionalidad de las leyes no se concentra en un órgano judicial único sino que, por lo general, en todos los órganos judiciales de un determinado sistema jurídico; ii) la cuestión de constitucionalidad de una ley es planteada de manera incidental a la controversia principal en la cual se plantea, es decir, en el desarrollo de un proceso concreto, y siempre que esa ley cuya inconstitucionalidad se discute resulte necesaria para la resolución del caso concreto planteado. En este sentido, corresponde al juez que conoce del caso resolver la cuestión de constitucionalidad planteada, sin desconocer que algunas legislaciones encomendaron la resolución de cuestiones de inconstitucionalidad  de manera exclusiva a la Corte Suprema como el caso chileno a través del recurso de inaplicabilidad del ordenamiento[30]; iii) la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley se traduce en la desaplicación de ésta en el caso concreto controvertido a partir de la publicación de la resolución de inconstitucionalidad o de la fecha que indique el Tribunal Constitucional, es decir, no tiene efectos erga omnes. [31]

No se puede soslayar la influencia que el sistema americano tuvo en algunos países de Europa. Así, por ejemplo, en la Constitución de Suiza de 29 de mayo de 1874, la facultad de examinar las leyes en concordancia con las normas constitucionales se encomendó al Tribunal Federal aun cuando en forma limitada, es decir, respecto de las disposiciones legales de carácter local (cantonal); en la Constitución de Irlanda de 1937, los Tribunales Superiores (Hight Court and Supreme Court) estaban facultados para resolver sobre la inconstitucionalidad de una ley contraria a las normas fundamentales;[32] en el sistema constitucional de Rumania se estableció la revisión judicial de constitucionalidad de las leyes en la Carta Fundamental de 29 de marzo de 1923, habilitando para tal efecto a la Corte de Casación,[33] la que fue suprimida en la Constitución de 1948, y en la Constitución italiana de 1948 también se puso en práctica el sistema americano hasta antes de entrar en funcionamiento la Corte Constitucional en 1956, toda vez que los jueces ordinarios podían desaplicar las disposiciones legislativas contrarias a la Constitución en un caso concreto.[34]

2. El sistema europeo o austríaco.

El sistema o modelo de justicia constitucional europeo surge en la Constitución austriaca de 1920, inspirado en las ideas del ilustre jurista de la escuela de Viena Hans Kelsen, cuyas características esenciales si bien no son estáticas podemos señalar las siguientes: i) la existencia de un órgano especializado para conocer las cuestiones de constitucionalidad de las leyes, esto es, el Tribunal o Corte Constitucional; ii) talcontrol es concentrado, es decir, de competencia exclusiva de un órgano único denominado Tribunal o Corte Constitucional, iii) dos son las vías para plantear la inconstitucionalidad de una ley: la acción directa de inconstitucionalidad y a través de la vía incidental. La primera, es planteada por el Gobierno nacional respecto de las leyes regionales o bien por las regiones o provincias respecto de las leyes del Estado o de otras regiones o provincias, y la segunda, es planteada por el juez a quo con motivo de un proceso planteado ante él. En este caso eleva los autos ante el Tribunal o Corte Constitucional y. suspende el proceso hasta en tanto se dicte la resolución que corresponda; iv) la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley tendrá efectos erga omnes, y v) la existencia, por lo general, de un instrumento específico de protección de los Derechos Humanos que se denomina recurso constitucional.[35]

En síntesis, como lo señala el procesalista florentino Piero Calamandrei, el control judicial en el sistema americano es difuso, incidental, especial y declarativo, en tanto que el sistema austriaco es concentrado, principal, general y constitutivo.[36]

IV. La declaración general de inconstitucionalidad como garantía constitucional e instrumento de la justicia constitucional mexicana. 

1. Contextualización y establecimiento de la DGI.

La declaración general de inconstitucionalidad se estableció de manera formal en Europa Continental al entrar en vigor la Constitución austriaca de 1920, bajo el pensamiento del maestro de la escuela de Viena Hans Kelsen. A partir de entonces se crearon tribunales especializados cuyas resoluciones de inconstitucionalidad de disposiciones legislativas tenían efectos generales como, por ejemplo, durante la primera posguerra, la Corte Constitucional de Checoslovaquia en 1920 y el Tribunal de Garantías Constitucionales en la constitución española de 1931. Con posterioridad a la segunda posguerra, diversos países crearon, siguiendo los lineamientos del modelo austriaco de justicia constitucional, instancias especializadas en la resolución de conflictos constitucionales, como los siguientes:  Italia en 1948; República Federal de Alemania en 1949; Portugal en 1976-1982 y España en 1978, entre otros; también en Europa oriental como Albania en 1992; Bulgaria en 1988; Croacia en 1990; República Checa en 1992; Hungría en 198, entre otros.[37] 

En el caso de México, hasta antes de la reforma constitucional de junio de 2011 en materia de amparo, diversos autores habían propugnado -decenios atrás- por el establecimiento de la declaración de inconstitucionalidad de normas generales en el juicio de amparo, entre ellos el ilustre jurista mexicano Héctor Fix Zamudio.[38]

2. La declaratoria general de inconstitucionalidad como garantía constitucional.

La DGI es una figura derivada del juicio de amparo a través de la cual la SCJN, de conformidad con las facultades que le otorgan los artículos 103, fracción I, y 107, fracción II, párrafos segundo, tercero y cuarto, de la Constitución General de la República, declara la invalidez de una norma general con efectos generales hacia todos los gobernados, es decir, se expulsa del ordenamiento jurídico las normas generales no tributarias y declaradas previamente inconstitucionales por jurisprudencia. Por ello se afirma que es un instrumento de la defensa de la Constitución y de la justicia constitucional mexicana, así como una garantía constitucional. Veamos por qué.

La defensa de la Constitución se integra por todos aquellos instrumentos jurídicos, predominantemente de carácter procesal, que se han establecidos para conservar la normativa constitucional, prevenir su violación y reprimir su desconocimiento. Se integra por dos sectores importantes: la protección constitucional[39] y las garantías constitucionales[40], estas últimas,en sentido estricto, son los instrumentos jurídicos, predominantemente de carácter procesal, que tienen por objeto lograr la efectividad de las normas fundamentales cuando existe incertidumbre, conflicto o violación de las referidas normas.[41]

En este sentido, a partir de la reforma constitucional de junio de 2011 la declaración de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 107, fracción II, párrafos segundo, tercero y cuarto de la Constitución General de República,[42] constituye un mecanismo de control constitucional de las normas generales que se consideren inconstitucionales y que afecten los derechos humanos de las personas. Su regulación implica el reconocimiento de que la relatividad absoluta de las sentencias de amparo implica la contravención del principio de supremacía constitucional que éste se haga valer -con efectos generales- a través del juicio de amparo.

3. Reglas de funcionamiento, características y denuncia de incumplimiento.

En virtud de la trascendencia de la reforma constitucional en lo relativo a la declaración general de inconstitucionalidad, la SCJN consideró pertinente emitir un Acuerdo General 11/2011 de 4 de octubre de 2011, para desarrollar provisionalmente el procedimiento de la DGI, de aplicación transitoria hasta en tanto se expedía la Ley de Amparo, aunque su contenido fue abrogado con base en los artículos 210, y 231 a 235. Con posterioridad a la expedición de la Ley de Amparo, el Pleno de la SCJN emitió el Acuerdo General 15/2013, en el que reitero las reglas establecidas en los referidos artículos y retomó alguna de las reglas del acuerdo abrogado, como el plazo de 10 días hábiles para la elaboración del proyecto y un plazo igual para su discusión.[43]

En cuanto a la reglas para el funcionamiento de esta garantía constitucional, se establecen en la norma constitucional indicada en el párrafo precedente y en los artículos 231 a 234 de la Ley de Amparo. Dichas reglas son las siguientes: i) cuando las salas o el Pleno de la SCJN resuelvan la inconstitucionalidad de una norma general por segunda ocasión consecutiva, lo informarán a la autoridad emisora de la norma; ii)  el procedimiento solo podrá iniciarse cuando se emita jurisprudencia por reiteración derivada de amparos indirectos en revisión, en la cual se declare la inconstitucionalidad de una norma general; iii) Cuando las salas o el Pleno del máximo Tribunal emitan jurisprudencia en los términos señalados en el inciso anterior, deberán notificar tal situación al órgano emisor de la norma, el cual contará con 90 días naturales -contados en periodos ordinarios si se trata de órganos legislativos- para modificar o derogar la norma declarada invalida- iv) Si el órgano emisor no subsana el problemas de constitucionalidad el Pleno de la SCJN emitirá la DGI siempre que se apruebe, cuando menos, por mayoría de ocho votos. vi) No será procedente la DGI tratándose de normas en materia tributaria[44]; vii) El procedimiento de DGI podrá iniciarse con motivo de la emisión de jurisprudencia de los Tribunales Colegiados de Circuito, siempre que lo soliciten los plenos de circuito respectivos por mayoría de sus integrantes.[45]

La declaratoria general de inconstitucionalidad deberá presentar las siguientes características: i)  será obligatoria y tendrá efectos generales; ii) fijará la fecha a partir de la cual surtirá efectos, que no podrán ser retroactivos salvo en materia penal en los términos establecidos por el primer párrafo del artículo 14 constitucional; iii) determinará los alcances y condiciones de la declaratoria de inconstitucionalidad y iv) La DGI se publicará en el Diario Oficial de la Federación y en el medio de difusión en el que se haya publicado originalmente la norma, dentro del plazo de siete días hábiles.  

En caso de que la norma general declarada inconstitucional se aplique nuevamente, se presentará una denuncia de incumplimiento ante el juez de distrito, el cual dará vista para que en el plazo de tres días se exponga lo que a derecho convenga y dictará la resolución dentro de los tres días siguientes. En caso de que la denuncia sea fundada, la autoridad que la aplicó contará con un plazo de tres días para dejar sin efectos el acto denunciado; si es infundada, la resolución podrá impugnarse a través del recurso de inconformidad previsto en la Ley de Amparo. 

V. Critica a la declaratoria general de inconstitucionalidad.

A casi 10 años de la reforma constitucional que incorporó al sistema procesal constitucional mexicano la declaratoria general de inconstitucionalidad derivada del juicio de amparo, hoy existen críticas y dudas sobre su eficacia. La primera de ellas en el sentido de que, en el referido lapso, sea emitido -en febrero de 2019- sólo una DGI por el Pleno de la SCJN relacionada con el artículo 298, inciso B, fracción IV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, en la porción normativa de “1%”, con efectos generales que se surtirán a partir de la notificación de los puntos resolutivos al Congreso de la Unión.

Una segunda crítica guarda relación con la ausencia de razonamiento técnico jurídico para no aplicar la declaración general de inconstitucionalidad en materia de normas tributarias, si acaso solo el señalamiento de la tradicional oposición de la autoridad hacendaria por afectar la facultad recaudatoria del Estado, como si los intereses del Estado fueran superiores a los de las personas. En todo caso, debió establecerse criterios en cuanto al alcance y oportunidad de la DGI.

Una tercera consiste en sujetar al Pleno de la SCJN a que la declaratoria general de inconstitucionalidad sea aprobada, por lo menos, por ocho votos, a pesar de existir jurisprudencia sobre la inconstitucionalidad de la norma general.

Finalmente, no existe razón alguna para esperar que las salas o el Pleno de la SCJN, en los juicios de amparo indirecto en revisión, resuelvan la inconstitucionalidad de una norma general por segunda ocasión consecutiva, para informar a la autoridad emisora de la norma, según lo dispone el segundo párrafo del artículo 107 de la Constitución General de la República y el diverso 231 de la Ley de Amparo, razón por la cual sería conveniente que desde la primera ocasión se diera vista a la referida autoridad. En este sentido, en la reforma constitucional que se encuentra en proceso de aprobación a la fecha del presente artículo, se establecen dos aspectos importantes: i) cuando en los juicios de amparo indirecto en revisión se resuelva la inconstitucionalidad de una norma general, el Presidente de la SCJN lo informará a la autoridad emisora correspondiente, y ii) cuando los Tribunales Colegiados de Circuito establezcan jurisprudencia por reiteración, o la SCJN por precedentes, es decir, con una resolución, en este caso sobre la inconstitucionalidad de una noma general, se procederá a la notificación a que se refiere el tercer párrafo de la fracción II del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y si no se supera el problema de inconstitucionalidad transcurrido el plazo de 90 días naturales, se procederá a emitirla declaratoria general de inconstitucionalidad, siempre que fuere aprobada por una mayoría de 8 votos.

VI. Conclusiones.

Primera. Hasta antes de la reforma constitucional de junio de 2011, el juicio de amparo mexicano se encontraba rezagado, entre otros aspectos, en el concepto tradicional de autoridad responsable y en materia de impugnación de normas generales inconstitucionales, en contraste con los avances que con posterioridad a la segunda posguerra experimentaron países de Europa Continental y de América Latina en cuanto al establecimiento de tribunales constitucionales como órganos especializados de resolución de procesos o conflictos constitucionales y la declaración general de inconstitucionalidad.

Segunda. La declaración general de inconstitucionalidad derivada del juicio de amparo es un tema de la mayor importancia en el sistema procesal constitucional, respecto del cual se ha dado un paso importante con su incorporación a partir de la reforma constitucional de junio de 2011.

Tercera. La declaración general de inconstitucionalidad es una figura derivada del juicio de amparo a través de la cual la SCJN declara la invalidez de una norma general con efectos generales hacia todas las personas, es decir, se expulsa del ordenamiento jurídico las normas generales no tributarias y declaradas previamente inconstitucionales por jurisprudencia. Por ello se afirma que es un instrumento de la defensa de la Constitución y de la justicia constitucional mexicana, así como una garantía constitucional.

Cuarta. A casi diez años de su incorporación a través del juicio de amparo, sólo se ha emitido una declaración general de inconstitucionalidad.

Quinta. No existe razonamiento técnico jurídico para no aplicar la declaración general en materia de normas tributarias. En todo caso, lo conveniente sería establecer criterios en cuanto al alcance y oportunidad.

Sexta. La regulación del juicio de amparo en el que se plantea la inconstitucionalidad de normas generales presenta una doble connotación. Una primera vía de impugnación denominada como acción de inconstitucionalidad a través de un proceso de dos instancias denominado amparo indirecto, en tanto que una segunda vía es la que se denomina recurso de inconstitucionalidad, a través del cual se combate la legalidad de una resolución judicial basada en una norma inconstitucional ante el Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda.

Séptima. El principio de relatividad de las sentencias de amparo es conocido equivocadamente como “formula Otero”, toda vez que el jurista Mariano Otero realmente concibió un sistema mixto de control constitucional de normas generales, cuya inconstitucionalidad tenía efectos particulares o generales según realizará dicho control un órgano jurisdiccional o político.

Octava. No existe incompatibilidad alguna entre el principio fundamental de relatividad de las sentencias de amparo y la declaración general de inconstitucionalidad, sin embargo, se ha destacado que aquél contraviene los principios de supremacía constitucional, de economía procesal – pues al existir jurisprudencia que declara la inconstitucionalidad de una ley, los gobernados deben solicitar el amparo para que deje de aplicárseles, y de igualdad ante la ley.

Novena. Los tribunales o cortes constitucionales se han convertido en instrumentos procesales legitimadores de los Estados democráticos actuales, y al ser intérpretes finales y definitivos de los valores, principios y normas constitucionales, deben considerarse como órganos autónomos constitucionales.

Décima. La diferencia sobre la supremacía constitucional en los ordenamientos de América y de Europa dio lugar a los dos grandes sistemas o modelos de justicia constitucional. El calificado como americano de revisión judicial de constitucionalidad de las leyes y el europeo o austriaco que se caracteriza por una jurisdicción especializada en materia de constitucionalidad de las leyes, precisando que sus características no son estáticas, sino que son objeto de influencia reciproca. En este sentido, a declaración general de inconstitucionalidad se estableció de manera formal en Europa Continental al entrar en vigor la Constitución austriaca de 1920.

Décima Primera. La reforma constitucional que se encuentra en proceso de aprobación al momento del presente artículo, busca dar una mayor expedites a la DGI, al disponer que cuando los Tribunales Colegiados de Circuito establezcan jurisprudencia por reiteración, o la SCJN por precedentes, en la que se determine la inconstitucionalidad de una norma general -en los juicios de amparo indirecto en revisión-, su Presidente lo informará a la autoridad emisora correspondiente, en cuyo caso si no se supera el problema de inconstitucionalidad transcurrido el plazo de 90 días naturales, se procederá a emitirla declaratoria general de inconstitucionalidad, siempre que fuere aprobada por una mayoría de 8 votos.

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* Secretario Académico del Programa Universitario de Derechos Humanos de la UNAM.

[1] Entre ellos Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay, El Salvador y Venezuela. Cfr. Fix Zamudio, Héctor, “La declaración general de inconstitucionalidad y el juicio de amparo”, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, números 10-11, México, enero-agosto de 1971, p. 53.

[2] Aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana Bogotá en 1948. En dicho artículo se dispone la necesidad de un procedimiento sencillo a través del cual se ampare a las personas contra actos de autoridad que los violen derechos fundamentales consagrados constitucionalmente.

[3] Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 217 A (III), el 10 de diciembre de 1948 en París, cuyo artículo 8 destaca la necesidad de un instrumento que ampare a las personas contra actos de autoridad que violen derechos fundamentales reconocidos no solo por la Constitución, sino también por la ley.

[4] Diversos países latinoamericanos empezaron a equiparar a los organismos públicos descentralizados de naturaleza autónoma, a las empresas de servicio púbico y, en ocasiones a asociaciones profesionales, a las autoridades gubernamentales en sentido estricto, a fin de poder ser objeto de control constitucional los actos realizados por dichos organismos. Cfr. Fix Zamudio, Héctor, op. cit. supra nota 1, pp. 54-55.

[5] En febrero de 1997 el Pleno de la SCJN consideró interrumpir el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: “AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, a fin de considerar a los servidores públicos de los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal que con fundamento en la ley emiten actos unilaterales por los que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado. Núm. de Registro: 199459, Novena Época, Pleno, Tesis Aislada, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo V, febrero de 1997, Materia(s): Común, Tesis: P. XXVII/97Página:118

[6] Un estudio sobre las diversas constituciones latinoamericanas que fueron incorporando la declaración general de inconstitucionalidad es el realizado por Fix Zamudio, Héctor, La Declaración general de inconstitucionalidad, la interpretación conforme y el juicio de amparo mexicano, en https://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/8/8_5.pdf, pp. 103-114, ultima consulta: 25 de noviembre de 2020.

[7] Son diversos los estudios sobre los tribunales y cortes constitucionales como organismos especializados en la solución de los conflictos sobre la aplicación de las normas fundamentales. Cfr. Fix Zamudio, Héctor, “Breves reflexiones sobre la naturaleza, estructura y funciones de los organismos jurisdiccionales especializados en la resolución de procesos constitucionales”, en Tribunales y justicia constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2016, pp. 201-238.

[8] Cfr. Fix Zamudio, Héctor, op. cit. supra nota 1, pp. 58-59.

[9] El célebre voto particular de Mariano Otero, del 5 de abril de 1847, si bien recoge el principio de relatividad de las sentencias de amparo, lo cierto es que dicho jurista consideró un sistema mixto a partir de que las resoluciones jurisdiccionales de control tenían efectos particulares, en tanto que el control realizado por órgano político tenía efectos generales. Cfr. Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo, Hacia una nueva ley de amparo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2016, pp.107-109.

[10] Dicho artículo 25 dispuso: “Los Tribunales de la Federación  ampararán a cualquier habitante de la República en el ejercicio y conservación de los derechos que le concedan esta Constitución y las leyes constitucionales, contra todo ataque de los Poderes Legislativo y  Ejecutivo, ya de la Federación, ya de los Estados; limitándose dichos tribunales a impartir su protección en el caso particular sobre que verse el proceso, sin hacer una declaración general respecto de la ley o el acto que lo motivare.”. Tena Ramírez, Felipe, Leyes fundamentales de México 1808-1992, México, Porrúa, 1992, p. 475

[11] Fix Zamudio, Héctor, op. cit. supra nota 1, p.59.

[12] Ferrer Mc-Gregor, Eduardo, Panorámica del derecho procesal constitucional y convencional, Madrid, Marcial Pons, 2013, pp.139-169.

[13] Ibidem

[14] Cfr. Fix Zamudio, Héctor, “La declaración general de inconstitucionalidad, la interpretación conforme y el juicio de amparo mexicano”, en Revista del Instituto de la Judicatura Federal, México, número 8, 2001, pp. 100-104.

[15] “La declaración general de inconstitucionalidad en Latinoamérica y el juicio de amparo mexicano”, en file:///C:/Users/EPI/Downloads/50570-Texto%20del%20art%C3%ADculo-146213-1-10-20160531%20(1).pdf, pp. 129-136, ultima consulta: 23 de noviembre de 2020.

[16] Los preceptos legales del Proyecto de Acta de Reformas de Otero establecían lo siguiente:

Artículo 16. Toda ley de los Estados que ataque la Constitución o las leyes generales, será declarada nula por el Congreso; pero esta declaración sólo podrá ser iniciada en la Cámara de Senadores.

Artículo 17. Si dentro de un mes de publicada una ley del Congreso general fuere reclamada, como anticonstitucional, o por el Presidente de acuerdo con su ministerio, o por diez diputados, o seis senadores, o tres Legislaturas, la Suprema Corte, ante la que se hará el reclamo, someterá la ley al examen de las Legislaturas, las que dentro de tres meses, y precisamente en un mismo día, darán su voto.

Las declaraciones se remitirán a la Suprema Corte, y ésta publicará el resultado, quedando resuelto lo que diga la mayoría de las Legislaturas.

Artículo 18. En el caso de los artículos anteriores, el Congreso general y las Legislaturas a su vez se contraerán a decidir únicamente la ley de cuya invalidez se trata es o no anticonstitucional; y en toda declaración afirmativa se insertarán la letra de ley anulada y el texto de la Constitución o ley general a que se oponga.

[17] La Suprema Corte de Justicia, sus leyes y sus hombres, pp.127-14, en http://www.internet2.scjn.gob.mx/red/marco/PDF/C.%201846-1855/b)%20VOTO%20PARTICULAR%20M.%20OTERO%205%20abril%201847.pdf, última consulta: 21 de noviembre de 2020. También Cfr. Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo, op. cit. supra nota 9, pp. 109-110.

[18] Covarrubias Dueñas, José de Jesús, “Antecedentes del Amparo”, en el Juicio de amparo. A 160 años de la primera sentencia, Manuel González Oropeza y Eduardo Ferrer Mac-Gregor (coordinadores), México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011, p. 340.

[19] Fix Zamudio, Héctor, “Las reformas constitucionales mexicanas de junio de 2011 y sus efectos en el sistema interamericano de derechos humanos, en el Juicio de amparo. A 160 años de la primera sentencia, op. ult. cit., pp.430-431.

[20] En su célebre voto particular, Mariano Otero hace alusión a la adopción de la judicial review norteamericana, difundida a través de la clásica obra de Alexis de Tocqueville “La Democracia en América” y refiriéndose al derecho norteamericano expresó: “(…) Allí (en los Estados Unidos),el juez tiene que sujetar sus fallos antes que todo a la Constitución; y de aquí resulta que cuando la encuentra en pugna con una ley secundaria, aplica aquélla y no ésta, de modo que sin hacerse superior a la ley, ni ponerse en oposición contra el poder legislativo, ni derogar su disposiciones, en cada paso particular en que ella debía herir la hace impotente (…)”Cfr. Fix Zamudio, Héctor, “Acta Constitutiva y de Reformas, 1847. Marco Jurídico”, en obra coordinada por Patricia Galena, México y sus constituciones, México, Archivo General de la Nación-Fondo de Cultura Económica, 1998, pp. 229-233.

[21] En la exposición de motivos del proyecto de Constitución redactado por la Comisión del Congreso Constituyente de 1856-1857 y en las sesiones de 28 y 29 de octubre se hizo referencia a la obra de Alexis de Tocqueville, particularmente sobre las facultades de las instancias judiciales para conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de leyes.  Cfr. Tena Ramírez, Felipe, Leyes fundamentales de México, 1808-1992, decimoséptima edición, México, 1992, pp. 546-549 y Zarco, Francisco, Historia del’ Congreso Extraordinario Constituyente (1856-1857), edición de El Colegio de México, 1956, pp. 988-996.

[22] Cfr. Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo, Comentario al “Articulo 107”, en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones., Tomo X, Edición Conmemorativa. Centenario de la Constitución de 1917, México, 2016, pp. 466-467.

[23] Ibidem, p.467.

[24] Fix Zamudio, Héctor, “La justicia constitucional en el ordenamiento mexicano”, en Justicia constitucional, ombudsman y derechos humanos, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 1993, pp. 193. También cfr. Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo, op. cit. supra nota 9, pp. 115.117.

[25] Fix Zamudio, Héctor, “Protección procesal de los derechos humanos”, en Protección jurídica de los derechos humanos. Estudios comparativos, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 1991, pp.76-77.

[26] Fix Zamudio, Héctor, “La justicia constitucional en América Latina”, en Justicia constitucional, ombudsman y derechos humanos, op. cit. supra nota 24, p. 66.

[27] El texto en castellano de dicha sentencia se puede consultar en Revista Mexicana de Derecho Público, Vol. I, número 3, enero-marzo de 1947, pp. 317-343.

[28] Idem

[29] Para un mayor conocimiento de dichas figuras procesales, Cfr. Fix Zamudio, Héctor, “La justicia constitucional en América Latina”, en op. cit. supra nota 24, pp. 65-97.

[30] Ibidem, p. 141.

[31] Ibidem, pp. 71-97.

[32] Fix-Zamudio, Héctor, Fix-Zamudio, Héctor, Los Tribunales Constitucionales y los Derechos Humanos. México, UNAM. 1980, pp. 17-18.

[33] El artículo 103 establecía “Solo el Tribunal de Casación tiene el derecho de estatuir en pleno, sobre la constitucionalidad de las leyes y declarar inaplicables las que son contrarias a la Constitución. Sus fallos en la materia se limitarán estrictamente al caso juzgado”. Ibidem, p. 19.

[34] El artículo VII transitorio de la Constitución de 1948 dispuso: “Hasta en tanto no entre en funciones la Corte Constitucional, la decisión de las controversias señaladas en el artículo 134 (relativas a la inconstitucionalidad de las leyes), tendrá lugar según las formas y dentro de los límites de las normas preexistentes a la entrada en vigor de la Constitución”. Idem.

[35] Ibidem, p. 67.

[36] Cit. pos. Fix Zamudio, Héctor, op. cit. supra nota 24, p. 68.

[37] Fix Zamudio, Héctor, op. cit. supra nota 14, pp. 95-96.

[38] Baste señalar a guisa de ejemplo las siguientes obras: “La declaración general de inconstitucionalidad y el juicio de amparo”, op.cit. supra nota 1, pp. 53-98; Ensayos sobre el derecho de amparo, 2.” ed., México, Porrúa-UNAM, 1999, pp. 183-236 y “La justicia constitucional en Iberoamérica y la declaración general de inconstitucionalidad”, en Revista de la Facultad de Derecho, número 11, México, septiembre-diciembre de 1979, pp. 641-694.

[39] Se integra por todos aquellos instrumentos políticos, económicos, sociales y de técnica jurídica que han sido establecidos, vía normas constitucionales, e incorporados a los textos constitucionales, cuya finalidad consiste en la limitación del poder, buscando que los titulares de éste se sometan o acaten los principios consagrados constitucionalmente. Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, “La Constitución y su defensa (ponencia general)” en obra del mismo nombre, México, UNAM, 1984.

[40] Ibidem, pp.15-16.

[41] Fix Zamudio, Héctor, “La Constitución y su defensa”, Ibidem, p. 47.

[42] Además de la declaración general de inconstitucionalidad de normas generales, se consagran en la Constitución General de la República las siguientes garantías constitucionales: el juicio de amparo (artículos 103 y 107); las controversias constitucionales (artículo 105, fracción I), las acciones de inconstitucionalidad (artículo 105, fracción II); el juicio político o de responsabilidad de ciertos servidores públicos, incluida la declaración de procedencia (artículos 110 y 111 de la Constitución General de la República);; el juicio de protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos (artículo 99, fracción V); el juicio de revisión constitucional en materia electoral (artículo 99, fracción IV); el sistema nacional no jurisdiccional de protección de los derechos humanos (artículo 102, Apartado b) y, a decir de algunos autores, la responsabilidad patrimonial del Estado (artículo 113). Cfr. Martínez Ramírez, Fabiola, Las controversias constitucionales como medio de control constitucional, en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2553/24.pdf, p. 567.

[43] Cfr. Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo, op. cit. supra nota 22, pp. 475-478.

[44] La Segunda Sala de la SCJN ha establecido en una tesis aislada en la cual sostiene que, de acuerdo al principio de legislador racional y a la interpretación auténtica y funcional de los párrafos segundo y tercero de la fracción II del artículo 107 de la CPEUM, existen dos procedimientos para la declaratoria general de inconstitucionalidad con requisitos distintos: i) el primer procedimiento –contenido en el segundo párrafo de esa fracción–, referido exclusivamente a las sentencias dictadas por el órgano al cual corresponde la competencia originaria para resolver en definitiva sobre temas de constitucionalidad de normas generales, es decir, únicamente a los amparos indirectos en revisión resueltos por las Salas o el Pleno de la SCJN, toda vez que se señala que al emitirse la segunda ejecutoria, la Corte lo informará a la autoridad emisora correspondiente; y ii) el segundo procedimiento –previsto en el tercer párrafo de la mencionada fracción– se refiere al caso en que los órganos del Poder Judicial de la Federación (distintos del Pleno de la SCJN o sus Salas) establezcan jurisprudencia por reiteración sobre la inconstitucionalidad de una norma general no tributaria. La existencia de esa jurisprudencia será notificada por la Corte a la autoridad emisora para que, en un plazo de 90 días naturales, realice las adecuaciones legislativas o regulatorias correspondientes para corregir el problema de constitucionalidad advertido. Cfr. Registro digital: 2019624, Instancia: Segunda Sala, Décima Época, Materia(s): Común, Tesis: 2a. XXIII/2019 (10a.), Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación.
Libro 65, abril de 2019, Tomo II, página 1342, Tipo: Aislada.

[45] Peña Oviedo, Víctor, Ley de amparo comentada. Editorial Flores, México, 2014, pp. 1165-1173.