Por Eder Axel Gutiérrez Ramos*

Comúnmente cuando se habla del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), se suele hacer referencia a que después del  proceso de deliberación política que su aprobación implica, siempre hay lo que se conoce como “ganadores y perdedores” en el sentido de que no todas las instituciones del Estado reciben el presupuesto previsto para ejercer durante el año siguiente, mientras que otras son por así decirlo “premiadas”, y aunque a veces tienen subejercicios por falta de planeación^[1], se les prevé de recursos suficientes para poder operar como es debido.

También se dice que tal presupuesto funciona como si fuera una “pócima de la verdad” en el sentido de que dadas las asignaciones que se realizan, se corrobora o no el cumplimiento de ciertas promesas,lo cual si lo entendemos como un proyecto ideológico podríamos decir que quien apuesta más por la diversidad que por la igualdad probablemente destinará más recursos a temas de seguridad pública que alguien que por el contrario invierte dicha fórmula y busca por ejemplo implementar la renta básica universal para redistribuir el ingreso entre los ciudadanos más desfavorecidos^[2].

De tal suerte que entender al presupuesto como una acción programática implica que dichas asignaciones se vuelvan de carácter potestativo, es decir, que se puede conceder o por el contrario prescindir de las mismas para tal o cual rubro, ¿pero esto es del todo cierto? ¿o por lo menos así debe ser? Estoy convencido de que no, pues de por medio se haya lo que conocemos como derechos fundamentales y muy particularmente los derechos sociales o de justicia social que nuestra ya muy longeva Constitución reconoció desde ya hace poco más de un siglo, pero que sólo encuentran una verdadera garantía desde el momento en el que nos consolidamos como una democracia constitucional; y en tal sentido habrá que hacer algunas precisiones que nos llevan en primer lugar a hablar del constitucionalismo moderno.

Es bien sabido  que desde la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789 se planteó que una condición sine qua non para que existiera una Constitución -y que de hecho es la condición para que exista una Constitución en el sentido moderno- es que ésta garantice los derechos, los cuales una vez positivados y aunados al principio de legalidad, constituyen un límite material al ejercicio del poder, es decir, que todo poder que aspire a convertirse en un poder legal deberá autolimitarse no sólo como poder per lege o en el entendido de Weber: “[…] rige la idea de que los miembros de una organización, cuando obedecen al jefe, no obedecen a su persona, sino al ordenamiento impersonal, y por lo tanto, sólo están obligados a prestar obediencia dentro del ámbito de las competencias objetivas delimitadas racionalmente por el ordenamiento”.^[3]

Sino además como un poder sub lege, con lo cual los poderes deben regirse siguiendo el carácter formal y material de ordenamiento normativo.^[4] Es decir, no basta que el poder se ejerza por medio de leyes sino que sus actos deben atender al procedimiento que una norma superior establece, pero también a lo que materialmente dispone, ergo, si los derechos son contenidos que han sido positivados a escala constitucional, se esperaría que se cumpla lo que dice el artículo primero constitucional, que “…todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de […] garantizar los derechos humanos” ¿pero garantizar en qué sentido?

Desde una perspectiva ferrajoliana podemos hablar de una “esfera de lo indecidible” haciendo referencia a los límites impuestos por las constituciones rígidas, los cuales sustraen de las decisiones políticas (aún tomadas por mayoría) las violaciones de principios que garantizan los derechos de libertad, y de una “esfera de lo indecidible que no” en el entendido de que aun tomando decisiones por mayoría, existen obligaciones sobre las que ninguna mayoría puede dejar de decidir, esto en garantía de los derechos sociales^[5].

Es decir, que mientras para los derechos de libertad existe por así decirlo un terreno prohibido en el cual ninguna mayoría por más cuantiosa que sea puede imponer su voluntad para violarlos, para la garantía de los derechos sociales hay aspectos los cuales no pueden dejar de ser decididos, en tanto se requieren -en un sentido impositivo- acciones afirmativas por parte de la legislación para su correcta satisfacción. 

Ambas esferas constituyen el núcleo garantista del constitucionalismo moderno y están destinadas a asegurar la efectividad del mismo, pero también la de la democracia, ya que tanto derechos de libertad como derechos sociales son precondiciones de un régimen democrático, por ejemplo, si analizamos lo que dicta el tercer procedimiento universal de Bobbio que junto con los otros cinco nos da una definición mínima de democracia^[6], decimos que para un correcto ejercicio de derechos civiles y políticos preceden derechos de libertad, y para tomar decisiones realmente libres, en tanto se garanticen estos derechos, preceden otros tantos, que son los derechos sociales por excelencia como el derecho a la educación, pues no podemos hablar propiamente de un voto o una opinión igualmente libres si no hay de por medio un ciudadano educado el cual pueda distinguir entre información verídica y falsa.

De hecho el que la garantía de ciertos derechos dependa del ejercicio de otros se puede analizar desde diferentes perspectivas y la que es menester en este caso es la que parte del principio de igualdad, el cual lo podemos entender como una igualdad en cuanto a derechos, pero que para su análisis se subdivide a  partir de dos tipos, la formal y la sustancial o material, entendiendo por la primera igualdad en las diferencias o lo que es lo mismo, igualdad de las diferentes identidades personales que quedan aseguradas por los derechos de libertad y por el otro lado, la que se refiere a la eliminación o al menos reducción de las desigualdades sustanciales aseguradas por los derechos sociales.^[7]

Mientras que la primera dicta que todos somos diferentes y en la medida en la que lo somos es que contamos con los mismos derechos -que como antítesis encuentra las discriminaciones tanto jurídicas como de hecho- la segunda parte de que existen desigualdades sobre todo con  respecto a la titularidad de derechos patrimoniales, pero que en el peor de los casos en donde ahondan las excesivas desigualdades como en el caso de la pobreza extrema, se puede hablar también de la inefectividad de derechos sociales.

En este sentido podemos decir que existe una relación de concordancia entre una igualdad y otra, pues la efectiva satisfacción de una hace posible a su vez la de la otra; la reducción de las desigualdades materiales es condición necesaria del reconocimiento de igual dignidad de todos, y viceversa, el grado de igualdad sustancial depende en buena medida del grado de no discriminación, lo cual si se traduce al ejercicio de derechos se entiende que efectivamente los derechos sociales son una precondición de los derechos de libertad y de la misma manera estos sólo pueden ser satisfechos si se cumplen estos otros, en el entendido de que todos contemos con una igual dignidad y que no exista una discriminación de hecho o de derecho.

Ahora bien, es comprobado por la vía de los hechos que en los tiempos recientes, de los dos tipos de igualdad, la que ha sido violada de manera abrupta es la igualdad sustancial, pues con el advenimiento de los regímenes neoliberales y el desestablecimiento del welfare state, no ha sucedido otra cosa que la concentración de ingresos en poquísimas manos y la muerte de millones de personas por falta de una (adecuada) alimentación, por no tener acceso a los fármacos esenciales o incluso por causa de problemas medioambientales.^[8]

México lastimosamente no sólo no es la excepción, sino que como así lo dictan varios indicadores que miden la desigualdad y la pobreza en el mundo, nuestro país se haya mal parado en temas de desigualdad salarial, acceso a bienes y servicios, redistribución de la riqueza y brechas de género.^[9] Siendo quizás el caso más trágico la existencia de cerca de 52. 4 millones de personas en calidad de pobreza y 9.3 millones en pobreza extrema según datos del CONEVAL (2018), los cuales se espera que aumenten con la trágica crisis económica derivada de la pandemia, pues se estima que a este universo puedan sumarse hasta 10.7 millones de personas.^[10]

Y ante tal situación, la obligación del Estado recae en ciertas acciones tendientes a la satisfacción de derechos sociales, pues tal como lo entendía John Rawls en su teoría de la justicia: “[…] las desigualdades inmerecidas requieren una compensación; y dado que las desigualdades de nacimiento y de dotes naturales son inmerecidas, habrán de ser compensadas de algún modo […] (se debe) proporcionar una auténtica igualdad de oportunidades (y) la sociedad tendrá que dar mayor atención a quien tiene menos dones naturales y a quienes han nacido en posiciones sociales menos favorables.”^[11].

En este sentido, el presupuesto de egresos emitido año con año se vuelve una especie de motor  impulsor de acciones afirmativas,^[12] pues de él depende el cómo se van a invertir los ingresos del Estado, por lo cual se debe de considerar en un primer momento la convergencia entre éste y la formalización y universalización de las prestaciones requeridas por los derechos sociales, como una técnica de garantía de los mismos.

El ensanchamiento del Estado Social probablemente implique una tarea sumamente cuantiosa -lo cual debería de ir aparejado a una reforma fiscal de corte progresista y a una desburocratización de las intervenciones públicas que no representen matices clientelares o asistenciales y que se rijan por la eficiencia- pero no contar con recursos suficientes no es excusa para no satisfacer determinados rubros, pues en este caso no importa cuánto dinero tienes como si el cómo lo distribuyes y dado que un principio rector del gasto público es el satisfacer por medio de acciones afirmativas el ejercicio de ciertos derechos, no sólo no se puede desproteger a ningún ramo, sino que se deben seguir previendo otros tantos que forman parte de esa gran deuda con la justicia social.

Lo anterior nos lleva indudablemente a hablar del polémico tema de las garantías de los derechos sociales, y digo polémico porque son bien conocidas las posturas que afirman que dichos derechos no son siempre susceptibles de tutela jurídica, pues aquí surge la pregunta: ¿qué sucede cuando la ley se encarga ya no de violar una prohibición constitucional, sino que es omisa frente a un mandato imperativo?^[13] A lo que se alega que una ley no puede ser inválida cuando viola un mandato constitucional, precisamente porque dicha violación consiste en una abstención del legislador para crear una ley mandatada por la constitución; y si la finalidad de un tribunal constitucional es mantener la regularidad del ordenamiento jurídico, a falta de una ley, no se puede declarar su invalidez.^[14] Con lo cual en ausencia de garantías, estos derechos serían inexistentes siguiendo la lógica kelseniana de que un derecho subjetivo se concreta con “la posibilidad jurídica de obtener la aplicación de la norma jurídica adecuada, dispuesta por sanción.”^[15]

Pero esta percepción de consustancialidad entre no garantía-no derecho, terminaría mermando la lógica positivista bajo la cual una norma es existente si es puesta o producida,^[16] o peor aún, la del constitucionalismo rígido,^[17] pues desconocería la jerarquía normativa, subordinado la existencia de derechos constitucionalmente reconocidos al deber de la producción normativa. Además de que terminaría desconociendo la existencia de la mayoría de derechos sociales, pasaría lo mismo con los derechos reconocidos en las convenciones internacionales. En ese sentido, no hay una relación de codependencia entre el derecho y su garantía; de hecho dentro de ordenamientos complejos lo común es que existan tanto lagunas como antinomias, producto de la mismas rigidez constitucional que permite la existencia de derecho ilegítimo hasta que este no sea expulsado del ordenamiento normativo.

Pero entonces, ¿cómo garantizamos el ejercicio de dichos derechos? en todo caso la obligación misma impuesta al legislador podría constituir lo que -en la concepción de Ferrajoli- es una garantía primaria en sentido débil, pues dicha obligación reside en introducir legislativamente mecanismos de garantía sujetos al cumplimientos prestacionales que impone el derecho fundamental, aunado a una garantía secundaria igualmente en sentido débil, que es el principio de división de poderes, con lo cual si bien el tribunal constitucional no puede remover la laguna con una producción, si puede hacer la señalización de existencia de la misma, aunado  a una posible sanción derivada de la inactividad del órgano legislativo.^[18]

Esto último por lo que hace a la falta de legislación correspondiente, pero cuando ésta si existe es indiscutible que se puede acudir a los mecanismos de control constitucional de las leyes cuando éstas impiden el disfrute prestacional de ciertos derechos o cuando éstos ya habían alcanzado un determinado umbral y su reducción se realiza posteriormente sin justificación alguna.^[19]

Además como ha quedado preciado, los derechos guardan una relación de sinergia, con la cual el ejercicio de algunos de ellos queda restringido en tanto no se satisfagan otros tantos, pues en ese sentido se pueden garantizar derechos de tipo prestacional igualmente por medio del control constitucional, ya que éstos se encuentran ligados a protección de derechos que no son propiamente sociales en un sentido fuerte, pero que para su garantía sí necesitan que éstos se satisfagan, como es el caso de la dignidad humana, el derecho a la no discriminación y en general muchos de los derechos de libertad que para su correcta satisfacción necesitan encontrar un piso mínimo del cuál partir, y ese piso mínimo efectivamente son los derechos sociales.^[20]

Los jueces no son ya la simple “boca de la ley” como diría Montesquieu, pues ante la arbitrariedad del poder político éste debe de ser siempre controlado, sobre todo si de eso depende el correcto ejercicio de derechos fundamentales y en este sentido la tutela judicial derivada, por ejemplo, de la afectación de un derecho prestacional como lo podrían ser las reducciones a diversos rubros del PEF que estén encargados de equilibrar las grandes desigualdades sociales que enfrenta nuestro país, se vuelve el mecanismo idóneo para su garantía. Eso sin contar las obligaciones contraídas por el Estado mexicano al suscribir el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que harían incompatible el tomar decisiones discrecionales de los órganos político-legislativos que terminarán por no garantizar e incluso violar los derechos previstos en la misma.^[21]

En conclusión, si  de verdad algo representa para este país la democracia y el Estado Constitucional que son la más alta cúspide de nuestra organización política, será mejor que se empiece a tomar los derechos y el principio de igualdad en serio, pues la gran deuda histórica con la justicia social así lo exige, y si es necesario, se deberá de echar mano de todos los mecanismos de garantía que prevé nuestra democracia constitucional, pues de lo contrario se seguirá dejando a contentillo del poder su cumplimiento o no de los mismos, o lo que es peor, se seguirá desvalorizando la dignidad de las personas con dádivas clientelares que en nada retrotraen los excesivos niveles de desigualdad de nuestro México.

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